潘口水电站建设合同管理实践及有关问题思考

潘口水电站建设合同管理实践及有关问题思考
管儒铂;井增虎;包颜平
【摘要】加强合同实施过程控制是工程建设合同管理的重要环节.结合潘口水电站工程合同管理实践,介绍了该工程合同变更案例及变更计价与索赔处置的基本做法,侧重阐述了合同管理中对“甲供材”价格变动、“暂定金”的设置运用、工程价款结算以及工程保险理赔等具体管理问题的剖析与思考.针对合同管理工作存在的缺失,提出了进一步改进和完善的建议措施.
【期刊名称】《人民长江》
【年(卷),期】2012(043)016
【总页数】4页(P22-25)
【关键词】合同管理;工程变更;支付方式;暂定金;潘口水电站
【作者】管儒铂;井增虎;包颜平
【作者单位】汉江水电开发有限责任公司,湖北十堰 442200;汉江水电开发有限责任公司,湖北十堰 442200;汉江水电开发有限责任公司,湖北十堰 442200
【正文语种】中文
【中图分类】TV51
汉江水电开发有限责任公司(以下简称公司)是由3家股东共同出资组建的全资子公司，负责对潘口、小漩、孤山3座水电站进行开发、建设、管理和运营。

实现投资效益最大化是股东对项目建设管理者的基本要求，而合同管理是工程项目建设管
理中至关重要的内容，不仅关系到工程项目能否顺利按时完成，也是工程投资和质量控制的重要手段之一。

截至目前，潘口水电站工程业主与设计、监理、施工承包商、材料和设备供应商等签订了各类合同数百份。

公司通过认真履行合同，严格合同管理，重点抓好合同的变更、索赔等工作环节，为工程建设投资和质量控制以及按时投产运营创造了良好条件。

1 合同变更项目
潘口水电站工程变更项目865个，变更金额39 593.72万元(其中合同内36 205.68万元，合同外3 388.04万元)。

(1) 堵河大桥工程。

变更单价项目15个，变更金额211.06万元(其中合同内
32.36万元，合同外178.7万元)。

(2) 导流洞、泄洪洞工程。

变更单价项目259个，变更金额7 483.07万元(其中合同内7 394.88万元，合同外88.19万元)。

在合同实施期间，因施工准备不足，以及地质条件、天气等因素，造成工期滞后，为确保关键节点目标的实现，签订了补充协议，协议金额为1 063万元。

(3) 大坝溢洪道工程。

变更单价项目261个，变更金额20 068.9万元(其中合同内18 595.326万元，合同外1 473.58万元)。

其中大坝料源经设计变更后，实际增
加费用为8 594.47万元。

此外，还包括面板堆石坝合同量差和零星辅助项目。

(4) 引水发电工程。

变更单价项目279个，变更金额8 620.76万元(其中合同内7 507.95万元，合同外1 112.81万元)，包括进水口、发电厂房、引水隧洞等工程
合同量增加的投资。

(5) 机电设备安装工程。

变更单价项目51个，变更金额168.81万元(其中合同内86.11万元，合同外82.70万元)，包括新增尾水管钢支墩、拦污栅改造以及防风、防雨挡墙等项目费用。

已发生变更的原因可分析归纳为以下几类。

(1) 合同工程量增减。

该类变更主要是由现场条件(如地质条件等)发生变化或因不
同设计阶段设计深度不同所造成的量差。

(2) 施工项目更改。

如引水发电工程合同工程量清单中(编号为2-5-7)，边坡防护
为挂网喷混凝土(C20，厚10 cm)，而施工图设计改为素喷混凝土(C20,厚10 cm)。

(3) 标高和基线调整。

这类变更如发电厂房基础开挖基线向下游平移相应减少边坡开挖量等。

(4) 完工所需的附加工作。

如在引水发电工程招标文件和合同中，明确尾水部分仅修筑尾水渠底板，而在施工图设计上增加了左右挡墙、左岸护坡等。

(5) 承包商根据进度要求提出的修改。

此类变更如承包商为加快施工进度并方便施工，经发包人和监理同意，改进水口常规混凝土C20(三级配)为C20(二级配)等。

(6) 未实施工程的处理。

导流洞、泄洪洞、引水发电和大坝溢洪道等工程招标文件和合同工程量清单中，都有渣场防护工程项目，但实际上，由于弃料场是按就近原则接受开挖弃渣，而非按合同分配渣场，从而造成每个渣场都接受来自不同承包商的弃渣，故难以落实防护工程的实施。

鉴于此，需要业主在弃渣完成后统一安排实施。

此情形也关系到水土保持项目验收，在建设过程中须引起业主的高度重视。

2 合同变更计价原则
在潘口水电站工程招标及合同管理中，除工期不长、设计详实、范围明确的少数子项工程(如附属项目)采用固定总价合同外，主体工程基本上均采用固定单价合同。

合同变更计价总的原则是遵循国家与行业有关法律、法规、技术规范、计价办法；变更价格水平应与合同价格水平保持一致；变更价格应公平合理。

具体实践中，主要采取合同约定的计价三原则：① 合同《工程量清单》中有适用于变更的项目时，采用该项目的单价；② 合同《工程量清单》中无适用于变更的项目时，参考类似
项目的单价或合价作为变更估价的基础，由监理人与承包人协商确定变更后的单价
或合价，报发包人复核批准后执行；③ 合同中没有适用或类似于变更工程的，遵照该工程招投标时确定的定额、费率、材料、台时价格，由承包人通过单价分析计算后上报变更单价经监理人审核、发包人复核批准后执行。

潘口水电站砂石骨料计划利用河床天然砂砾料场，然而在工程建设前已被当地民众开采，继续开采实际含砂率偏低，致使原砂石料生产系统砂的产量不足，业主同意对原砂石料生产系统进行改造，以满足工程建设的实际需要。

改造后人工制砂单价“合同中没有适用或类似于变更项目的价格”，需重新编制。

由于发包人和承包人在工艺流程等方面存在认识上的差异，短时间无法确定双方都满意的“人工制砂单价”。

为不影响工程建设的进展，双方在监理人协调下，充分发挥变更计价的经济杠杆作用，采取“暂定价”方式先办理结算。

同时，将监理人和发包人审核的单价交由专业的造价咨询公司审查，最终确定了人工制砂单价，既促进了合同的正常履行，也满足了工程建设进度要求。

3 工程索赔问题
3.1 索赔对工程造价的影响
统计资料表明，国内工程通过提高项目管理水平，可提高利润的3%～5%，而通过索赔管理，则可提高10%～20%的利润；每项工程的平均索赔次数为20次，索赔成功率约占93%。

由此可见，索赔是影响工程造价的一个非常重要的因素，业主方要想有效地控制工程造价，就必须对索赔进行有效监督。

据目前公司已掌握的相关资料统计，潘口水电站主体工程施工单位拟索赔金额高达近亿元。

无论索赔与反索赔，都必须以合同为依据，并且要求事件真实、证据确凿、责任清楚、费用计算合理、准确，这是公正处理索赔问题的基础，合同双方也易于接受，可减少无谓的争议和纠纷。

随着水利水电建筑领域法制的日益完善，作为工程建设合同的双方，都应信守合同与承诺，严格按照FIDIC合同条款中的国际通用规则，诚实履约，只有这样，才能维护工程建设的健康有序发展。

3.2 索赔案例
按照工程施工总体计划,大坝标段承包人实施围堰闭气后将围堰内积水抽排至堵河下游(大坝标段合同工作)，而在基坑水位下降后由厂房引水发电标段承包人进行厂房基坑开挖。

按照施工组织设计方案，在厂房基坑周围修筑挡水子围堰，将积水先排至大坝围堰内，再从大坝基坑抽排至堵河下游河道。

但实际施工中，因厂房位置的设计优化，河道全部变为厂房尾水基坑，在大坝标段范围已无条件修建下游排水坑。

根据现场改变了的实际情况，经业主、监理协商，除大坝围堰内初期存水按原合同由大坝标完成外，其余下游基坑砂砾料饱和水、日常排水、汛期防汛排水全部调整由引水发电标段承包人负责。

其相应增加的工程量主要包括：因汇水面积加大而增加的大坝上下游围堰渗漏排水、泵坑至下游围堰二次抽水等，故引水发电标段承包人提出的排水费用补偿要求成立。

经监理核查，业主核准，该项费用补偿原则为：对引水发电标段承包方补偿排水实际费用与基坑排水合同总价的差额。

经协商，补偿费用为280万元。

4 对涉及合同管理问题的思考
4.1 采取“甲供材”方式的利与弊
在潘口工程建设之初，公司就基本明确了主要材料由甲方负责统一采购的方式，包括钢材(型钢、钢板、钢筋)、水泥、燃油(汽油、柴油)和炸药。

通过近6 a的建设管理实践表明，实行“甲供村”统一采购有利的是，首先保证了工程主要材料供应的相对稳定，一般不会因缺乏资金或意外情况等而中断供应；其次，考虑到自身利害关系，业主所采购材料质量保证率相对高些，可保证施工工效与工程质量；再者，可以合理控制材料价格，降低工程成本，物价风险对工程建设进度的影响也小。

不利的是，材料的价格波动及通货膨胀风险，均由甲方承担。

4.2 合同总价中设置“暂定金”的效果
采用暂定金的方式，是解决合同实施过程中可能发生但不能事先确定其时间和数量
的手段，特别是对于处理拟变更的实施项目不失为合理且有效的合同管理方式。

它既为需要实施的零星工作项目和变更增加的项目提供了依据，减少合同工作内容的模糊性，又保留了某种程度的价格让度范围，同时以此限定的金额，控制合同工作内容的变更及支付，有利于合同的管理与操作。

如在导流洞、泄洪洞工程合同中计列了暂定金1 500万元一项，从目前使用情况看，“暂定金”额度是从紧的。

4.3 优化设计的主导控制作用
控制项目投资的关键在于重视设计工作，并且要注重设计成果审查、监督，要结合技术上的可行性、经济指标的合理性及现场环境条件和工程进展，以设计方自控，业主为主导、监理监督、施工方配合的方式，切实开展好优化设计工作。

在潘口大坝建设过程中，因原潘口河老料场废弃，材料开采、运输极不方便。

公司根据现场实际情况，经过反复论证，提出了坝体断面优化的建议，最后得到了设计单位的认同与支持，使坝体填筑总量由303万m3减小至276万m3。

同时优化坝体分区，充分利用现有资源，将砂砾料作为适宜填筑料，减少石料开采量，此两项优化措施共节省资金千余万元。

又如在引水隧洞进水口结构方案优化中，公司经与设计院多次沟通，将进水口塔身部位开挖边坡由1∶0.25调整为直立边坡，节省石方开挖量及混凝土回填量各6 000 m3，节省费用198万元。

在引水洞进水口布置和结构上也进行了设计优化，减少混凝土方量1.81万m3，减少钢筋制安工程量1 579 t，两项共节省投资2 328万元。

4.4 处理好投资、进度和质量的辩证关系
水电工程项目质量、进度、投资三大控制目标，是相互制约、相互影响的统一体，其中任何一项变化，都势必引起相关目标的变化，并受到其影响和制约。

如潘口水电站开关站控制楼工程，由于场地地质缺陷等原因，影响了该工程按期开工建设。

为确保2012年4月30日发电目标的顺利实现，公司从算大账着眼，加
大了开关站控制楼工程投资力度，结算程序从简，为如期实现投产发电目标奠定了坚实的基础。

4.5 对工程价款“支付”管理的工作体会
潘口水电站工程进度款支付管理，严格控制结算款额不高于工程价款90%的比例
向承包人支付，同时对于支付程序及额度，本着“实事求是、严谨客观”的原则，要求在监理审核和业主相关职能部门复核通过的前提下办理。

如潘口混凝土面板堆石坝工程，在宽0.2 mm以上裂缝化学灌浆变更项目实施过程中，承包人未与发
包人就变更单价达成一致意见，按合同规定不能办理支付，但考虑到承包人前期已投入了大量资金，若不能及时给予资金支持，将导致工程停工及其他连锁反应。

为保证工程建设顺利进行，经协商，承、发包方同意按监理“暂定价”办理支付，缓解了承包人的资金压力。

通过上述灵活处置措施也取得了良好的经济效益和管理效率。

又如大坝填筑料源的变化、3条施工道路、砂石骨料备料转运等，与招标提供的相关资料发生了根本性变化，必然要调整主要项目投标报价。

为了不因资金支付问题而影响工程建设，公司采取“暂定价”等方式，较好地解决工程进度款结算等问题。

4.6 统计工作在合同管理中的作用
统计工作涉及合同工作内容增减、工程量变化、变更单价等数据的归纳与分析，特别是对于及时分析引起投资变化的原因，有针对性地实施控制管理作用明显。

在具体工作实践中，相继编制了《核准概算、执行概算与投资完成情况统计表》(该报
表按核准概算口径编制)、《变更单价汇总表》、《变更单价费用汇总表》、《工
程款结算及支付汇总表》等。

上述报表主要以电子台账为主，手工台账为辅。

依据《核准概算、执行概算与投资完成情况统计表》，定期编制完成投资分析报告。

该报告内容翔实、分析详尽，为工程施工期投资控制及保证工期进度等提供了有力的支撑。

4.7 对工程保险问题的认识
工程保险对业主来说，具有经济补偿、风险管理和财务稳定三大作用。

目前情况下，业主比较注重工程保险的经济补偿作用。

如潘口水电站工程在2010年7月19日遭受洪水损失后，公司及时调查核实经济损失，及时报险并与保险公司沟通，踏勘现场认证。

经公估公司最终核定的经济损失为278.45万元，挽回了公司部分经济损失。

从潘口工程保险理赔实践中，我们体会到：① 由于我国保险业发展时间短，资本
金和公积金都不多，对每一独立的工程项目所承担的最高保额水平较低，与国外保险公司相比承保能力明显偏低，缺乏竞争的财力基础。

② 在目前的工程保险市场中，存在着把降低或变相降低承保费率当作主要的竞争手段，把满足被保险人的不合理要求作为竞争的筹码。

各保险公司无序竞争，加之缺乏素质较高、既懂保险又懂工程的复合型人才，保险服务质量没有跟上，也增加了投保人风险和理赔工作难度。

此外，潘口水电站已签订的主体工程、机电设备安装工程、临时工程、材料采购等合同中，参照行业惯例和公司规定，预付款支付比例原则上控制在10%～30%。

质量保证金为工程价款结算总额的5%，发包人按该比例从每次应付工程款中扣留。

从目前合同履行情况看，工程进度款支付总体上有保障，能够满足工程建设资金需求，不存在拖欠工程款的情况，是有利于工程建设的。

5 合同管理工作体会及建议
经过近6 a的工程建设，潘口水电站工程已于2012年5月31日并网成功并投入试运行。

回顾总结潘口水电站工程合同管理工作，主要体会与认识有以下几点。

(1) 公司严格执行合同条款，按合同约定办理履约保函或履约保证金，按时办理工程款结算与支付，采取甲供材、预付款和保留金扣回与扣留等措施，取得了明显成效。

但在合同工期相关条款的执行上，力度不够，措施乏力，这在以后的工程建设
合同管理中，是需要切实改进的。

(2) 建立健全各项管理规章制度(如合同管理办法、合同变更管理办法、项目(业务)立项管理办法(试行)、零星委托现场签证管理办法(试行))等，做到有章可循、有法可依，这是促进合同管理规范化、程序化与机制建设的保障。

(3) 在合同约定的总体框架下，灵活掌握和调整资金结算方式，最大限度地满足工程建设资金需要，保证工程建设顺利进展乃至总体建设目标的实现。

(4) 根据项目条件，参考国内外工程建设管理的先进做法，适时开展“交钥匙工程”和施工设计总承包的试点工作。

(5) 对主体工程合同，应力求采用统一格式，统一设置“暂定金”，从总体上把控新增项目和变更项目。

(6) 对于承包人提出的合理化建议，所发生的费用和获得的收益，承、发包人双方可以另行约定分担或分享。

(7) 从推进工程建设进度来看，采取“借款”和“缓扣甲供材”方式，可起到了一定积极作用，但从投资管理的角度讲，存在一定的合同风险。

应加强正常结算与支付，创造性开展变更价格审核工作，确保工程建设资金不断链。

(8) 应理性分析合同的合理性，正确处理好单价偏低合同的履行问题，以及不平衡报价问题，不能大包大揽，应按照市场经济和价值规律办事，全面提升工程建设的合同管理水平。