[公检法司]论新常态下警力无增长改善

[公检法司]论新常态下警力无增长改善论新常态下警力无增长改善
警务信息化被称之为“第五次警务革命”，成为了“四个全面”时代中国公安警务的新常态。

公安部“1+3”框架方案的出台，开启了全面深化公安改革的新篇章。

面对警务常态、新的形势任务，全面深化公安改革要破浪前行，通常看来“警力不足”是瓶颈之一。

但从“四个全面”大背景去分析，所谓的“警力不足”之说，一方面，不能简单认为其是制约公安警务改革创新瓶颈因素；另一方面，对其认识也尚处于“知症不知因”的肤浅层面。

这些问题不论证阐述清楚，全面深化公安警务改革目标将难以实现。

一、问题的提出
警力，有狭义和广义之分。

狭义，指警察的数量，即警察人数的多与少；广义，是指构成警务战斗力的一切因素，不仅包括警察人数的多寡，同时还包括支撑警务工作有效开展的警用装备、民警素质、地域文化，乃至经济发展状况等诸多因素。

目前认为“警力不足”成立的观点，综合起来看：一是警民万分比偏低。

以发达国家警民万分比为参照，用“警民万分比”来衡量，得出中国警民万分比偏低的结论。

二是队伍长期超负荷运转。

以患病民警占队伍比例为参照，用“队伍健康指数”来衡量，为长期超负荷运转找到事实依据。

三是以警力人数和任务量同期增长幅度为参照。

通过警力人数增长远低于任务量的同期增长，说明随着公安正规化建设的推进，以及警务工作外延的泛化，加剧了警力不足矛盾。

四是机构设置不科学。

部门臃肿，职能交叉，造成了警力的“隐性流失”，拉大了警力不足的缺口。

笔者认为，上述分析较为笼统，不精细。

对警力构成认知上，比如经济状况、地域文化等社会因素，缺乏考虑，明显带有局限性。

在定性定量分析上，比如警力不足，是整体不足还是局部不足，是机关不足还是基层不足，是执法警力不足还是非执法警力不足，缺乏详实的数据支撑。

据此得出的结论难免不以偏概全。

二、对“警力不足”原因的再分析
笔者认为，要解决对“警力不足”分析的“笼统”、“不精细”问题，既要从公安机关自身，也即主观方面的理念认识（高端）、组织管理（中端）、民警个体（低端）三个层面入手，又要着眼于对警力构成外部因素的分析与研究，以求对症像症因做出全面系统精细的分析判断。

（一）公安机关主观方面的成因分析
1、从高端层面说，当前警力不足是“结构性不足”。

作为社会控制力量的公安机关，在整个社会控制大系统中，只是一个“小系统”或“子系统”。

“结构性不足”指的是小系统（公安体制内部系统）与大系统（指广义警力全部构成要素的社会系统）这两个系统中警力投向权重分配的不科学。

（1）“小系统”警力结构性警力不足，一方面是“打”、“防”摆位失衡。

警务理念决定警务模式，警务模式决定了警力数量投向。

虽然在不同历史阶段，在特定的情势下，打防关系呈现出不同的特点，如“乱世用重典”，强调了“打”的重要性，但从事物发展规律看，这是非常时期采取的一种非常手段，而非常态化的工作策略。

常态化的工作策略，应是“防”。

试想，若案件高发，警察则疲于救火，警力数量再多也焦头烂额；若发案不多，则现有警力数量一般不会捉襟见肘，“防”的重要性不言而喻。

现在已进入信息化警务时代，随着经济社会发展的新常态，特别是全面深化改革和全面依法治国的落实，为警务战略重心由“打”向“防”转移提供坚实的社会基础，同时也为警务模式随之调整奠定了主客观条件。

然而事实上，我们仍禁锢于“以打为主”理念的禁锢，从警务模式到警力数量投向都存在重打轻防的问题，投入“防”的警力数量少，案件控不住，不得不在“打”上持续增加警力数量投入，从而陷入恶性循环，加剧了警力的不足。

另一方面是，新兴警种与传统警种警力数量投向出了问题。

比如，信息、网安等新兴警种警力数量，较刑侦、治安等传统警种明显要少，甚至有的分县局是几块牌子一套人马，警力权重分配与实战要求有差距。

因此，“小系统”警力结构性不足，主要是警务理念、警务模式出了问题，导致在“防”上、在新兴警种上，警力数量投入的不够。

（2）“大系统”警力结构性不足主要指警力构成社会要素引导、挖掘、激发的不足。

在现代国家治理体系中，警察只是治理主体之一，而非唯一。

有的专家学者将警察划分为国家警察和社会警察两大类，其中国家警察指的是公安民警，“社会警察”实质上是指引入社会机构承担部分可以由社会力量负责的警察职责。

换句话说，社会警察实质上也就是警力构成要素的可有效利用的全部社会因素，也即我们通常所说“警力有限，民力无穷”的后一种力量。

而事实上，在旧常态的惯性作用下，公安系统内部对警力构成中的社会因素并没有提高到应有的高度。

一方面表现为，对警力构成社会要素重视不足，认识不全，在引导、挖掘、激发上投入的警力数量明显偏少；另一方面表现为，对警力构成社会要素引导、挖掘、激发方式单一、招法匮乏，措施乏力。

这一问题不解决，警力构成社会因素缺失，即使投入警力数量再多，也是杯水车薪。

2、从中端层面说，当前警力不足是“管理性不足”。

“管理性不足”，指的是对现有警力资源缺乏精准高效的管理。

警力资源管理是一门科学，虽然有“三定”原则，但由于各地情况不同，定编定员定岗远没有企业管理做得那样精细。

一是“碎片化”机构问题突出。

以某属地分局为例，近10年机构净增10余个。

似乎有一种职责就要建立一个相应的机构，使得部门分工越来越细，壁垒越来越多。

究其原因，是机构设置专业化与综合化二者关系出现了失衡问题。

当然，也有为了增加领导职数而人为增加部门机构设置的因素。

事实上，有庙就要有和尚，“碎片化”机构设置加剧了警力紧张。

二是组织架构层级设置过多。

以分县局刑侦支队为例，组织管理链条由支队长到民警为六级。

层级过多带来的不仅是警务效能低下，同时也使从事行政管理职责的人员比例增大。

虽然这部分警力有的仍在执法岗位，但整体上讲是“提一名干部，少一名执法骨干”。

真实情况是，目前队伍中，行政管理人员，加上内勤民警，占到队伍总量的三分之一强。

因此，目前的警力不足更多的是一线执法警力数量的不足。

三是岗位设置专职化问题严重。

岗位设置的科学化要求，越是基层岗位设置越应突出综合性，一警多能。

但事实上，岗位设置与机构设置类似，上下对应，呈现明显的线条化趋势。

岗位设置的专职化，从管理的角度讲，垂直管理可能有利于提高管理效率，但不可否认的是岗位设置太专、太碎，不仅一定
程度上增加了程序上的繁琐，同时也降低了警务效率，增加了警力的紧张。

3、从低端层面说，当前警力不足是“激发性不足”。

人是生产力中最活跃的要素。

“激发性不足”指的是对民警自我工作主观能动性引导挖掘的不足，造成了警务效能的低下，为了完成等量任务不得不投入更多数量的警力。

一是现行绩效考核制度不科学。

现行的绩效考核基本上复制了企业绩效管理模式，以定量考核为主。

公安工作不同于企业生产，公安执法产生的是法律效果与社会效果的统一，是人民群众对公共安全的获得感、对公安工作的满意度和公安执法公信力的统一，并非像流水线生产那么简单，定量为主的绩效考核机制有明显的技术缺陷。

这直接造成了结果的不全面、不客观，绩效考核奖优罚劣的激励作用受限，在一定程度上挫伤了民警自我工作的积极性。

二是组织目标与个人成长进步目标摆位错位。

组织目标与个人目标二者内在统一，即个人目标统一于组织目标之中，以个人目标实现保障组织目标的实现。

而事实上，我们更多是把组织目标摆在第一位，对民警管治有余，多是命令性要求，而忽视了其主人翁地位作用发挥，帮助其实现个人目标不够，致使民警工作动力仍停留在“要我干”的阶段，工作上多是被动的执行，甚至厌倦情绪滋生，消极怠工。

三是能力素质不适应弱化了民警自我工作的积极性。

能力素质不足干工作的底气就不足。

比如，信息化能力素质，以45岁以上民警为例，能够熟练操作微机，熟练信息关连查询，熟练执法办案系统应用的民警少之又少，已成为目前队伍能力素质最大的短板。

据不完全统计，目前派出所等基层所队，能够熟练应用执法办案系统的警力不足总量的三分之一。

队伍能力素质不足，同样是造成“警力不足”的直接原因之一。

（二）“警力不足”的社会因素
突出表现为以下四个方面：
1、社会动员力减弱。

社会动员力表现为公安机关号召动员社会的能力和社会公众参与支持公安工作的能力。

在计划经济时期，抓住镇街、村居这两级组织也就抓住了管理社会的引擎，诸多工作，如矛盾纠纷调解、人口登记等，都能够在这两级组织努力下得到解决。

事实上，除了案件由公安机关查办外，其他社会控制工作基本上由镇街、村居两级组织负责，这种“体外循环”占到公
安工作总量的70%以上。

而随着市场经济体制的建立，单位人、村居人变为社会人，这直接导致镇街、村居两级组织对社会管理能力减弱，进而导致公安机关社会动员力的递减，一些原本可以“体外循环”的工作不得不进入“体内循环”，致使警务工作量大幅上升，更加显得警力不足。

2、群众维权意识增强。

理性与非理性交织，追求自身利益最大化，是现阶段群众维权最大特点之一。

公民权利意识的提升，对公安执法提出了新挑战。

不仅增加了执法工作总量，提升了执法人力单位成本。

矛盾本身复杂程度基本相当的邻里纠纷，20年前一名民警几句话即可调解好的，现在则需多名警力数天的调查取证，有的还可能因证据不足，致使案件久拖不决。

这也是造成警力不足的社会因素。

3、经济发展状况的制约。

经济发展是推进公安工作社会化重要基础和支撑。

以社会治安防控体系建设为例，经济发达地区视频监控网络建设基本上实现了时空上的全域覆盖、健全有效，而经济欠发达地区距此尚有较大距离。

辅警和文职队伍建设，经济发达地区基层单位辅警和文职人员配置与民警的比例，至少超过了1：1，有的地区甚至超过了3：1，远远高于经济欠发达地区，一些非执法岗位工作，基本上由辅警、文职承担。

此外，经济发达地区群众对公共安全建设的需求高，因而人力、物力、财力投入参与公安工作的热情也高，一些可以由社会某些组织承担的工作，像商业活动的安保，已经实现了由公安民警向社会力量的主体转移。

相比之下，这些工作在经济欠发达地区基本上全部由公安民警负责。

社会力量参与支持的缺位、不到位，使经济欠发达地区警力更加严重不足。

4、地域文化特点的影响。

地域文化有其固有的行为文化和道德价值取向，是一个地区治安状况好与坏的无形推手。

如笑贫不笑娼、制贩毒、走私、制假售假等犯罪，都明显带地域特点。

在某些地区，上述违法犯罪多以公开方式进行。

比如，广东省博社村两成村民直接参与或参股参与制贩毒行为，不得不令警方集结3000警力开展突击行动予以打击。

爬阳台入室盗窃、技术开锁盗窃，涉案犯罪嫌疑人多以同乡同村为纽带，他们流窜全国各地作案，而在原籍不仅没有得到斥责，反而被认为是“能人”，一种荣耀，进而更多的人仿效，参与
其中，由此引发一系列社会问题。

因此，一个地区的主流文化价值是否得到有效弘扬，滋生违法犯罪土壤是否得到彻底铲除，一定程度也影响着警力配置的紧张程度。

三、实现警力无增长改善的对策建议
要解决新常态下警力配置使用上存在的问题，核心是理顺警力构成诸要素的内在联系，走开警力无增长改善之路，重点做好五方面工作。

（一）全面深化警务改革，解决警力结构性不足问题。

要立足推动战斗力生成模式的转变，就要确立符合“1+3”顶层设计的警务模式，满足“四项建设”的现实要求。

一要让“以防为主”的主动进攻警务真正落地。

通过“防”在警务理念、模式构建核心主导地位的确立，构建一套适应全面依法治国和平安建设要求的警务模式，使公安机关的警务活动有机地融入到社会治安领域国家治理之中，开展好公安机关在社会治理中的各项创新活动。

因此，必须要将“打”作为“防”的一种手段，科学调整“打”与“防”警力数量权重分配。

二要建立与警务实战化相适应的作战指挥体系、警务保障体系、执法规范体系和队伍建设体系。

作战指挥体系方面，就是将所有与作战指挥相关的部门机构一并纳入体系之中，将目前的“大前端、小后台”的警务运行模式调整为“小前端、大后台”的警务运行模式，让信息也即“大数据”在提高警务效率、推动战斗力生成模式转变中，发挥主导作用。

以侦查破案为例，目前是前端大，即从事直接刑侦侦查办案的人员多；后台小，即为侦查破案提供信息支撑的人员少。

而且，一线单位，如刑侦责任区大队是24小时运转，二线单位如网侦是朝九晚五，勤务时间不同步，工作运转受限。

因此，要建立“小前端、大后台”信息主导新警务模式，不仅要对现有的机构和警力数量分配权重进行根本性调整，而且二线与一线勤务时间应同步24小时运转，形成“前端发出请求、后台同步响应”的新的工作机制，让信息跑路、让后台服务高效，从警务模式到体制机制全方位的大转变。

（二）实行警力优化配置，解决警力隐性流失问题。

向管理要效益。

一要加快推进机构撤并整合，“拆庙释放和尚”。

要打破“有一种职责就对应建成一个部门或增设一个警种”的思维惯性，按照“以最少的管理警力指挥最多的
实战警力，以最多的后台警力服务前端警力”的标准和评判尺度，大刀阔斧推进机构改革。

分县局重点是解决好机构设置“碎片化”的问题。

将现有机关科室整合为作战指挥、队伍管理、纪检督察、警务保障、执法办案五大机构，形成大指挥、大政工、大警保、大法制格局，突出机关科室设置的综合化。

在作战指挥体系下设专业警种机构，建议设立大刑侦、大巡（特）警、大国保、大治安、大交通、大信息六大警种。

其中，“大信息”指的是将散落在各警种条口的信息资源，包括原岗位的警力，整合建立新的机构，以适应后台24小时为前端服务的实战需要，推动信息警种部门建设的专业化、系统化。

派出所、看守所、拘留所现有设置不变。

突出专业警种设置的集团化，重在高效，解决部门林立掣肘问题，将释放警力全部充实到执法一线。

二要压缩组织管理链条，缩短管理层级。

建议在积极推进机构撤并整合的同时，采取上级副职兼任下级正职的形式，减少组织管理层级，缩小非执法岗位人员比例，将更多的警力释放出来，投入到一线执法办案，以扭转目前队伍执法岗位警力与非执法岗位警力比例不科学问题。

三要突出实战高效，规范最小作战单元。

民警的执法活动是分散状态下的执法活动。

在通过有效监督提高民警工作主动性方面，尽管过来采取过许多措施，但由于对“分散状态执法”理解不到位，相关措施成效不尽如人意。

笔者认为，要从挖掘人的本能出发，即不劳者不得食，同时兼顾二人执法办案的程序需要，将基层单位最小作战单元由目前的民警个体调整为警组，二人一组。

同时，将行政管理人员，包括中层干部全部编入警组，同样执行“二人一组”的硬性规定，并以制度的形式固定下来，以解决“警组人数为单数总有一人无执法工作可干”的问题。

绩效考核最小单元，也由考民警个体调整为考警组，用利益捆绑将有效监督落实到位，以此来调动民警工作的主动性。

同时，将中层干部编入警组，使“提一名干部，少一个执法骨干”的问题也将迎刃而解。

（三）全面加强素质建设，解决实战能力不足问题。

一要过好“网络关”。

即加强信息化素质建设。

要将信息化知识与工作能力作为民警必备的基本职业素质，列入教育培训大纲和素质提升体系框架。

要对民警信息化素质作出刚性规定，如文字录入、系统应用、关联查询、文书制作等，可量化的一律量化，严格考核，以考促练。

二要过好“实战关”。

即实战技能素质。

要按照“平时多流汗，战时少流血”的要求，从科目设置到达标验收，都贯穿“练为
战”这一主线。

如对刑侦一线民警而言，实战素质主要包括法律知识、审讯能力、文书制作、网上办案四项，过“实战关”就要过好这四关。

三要过好“养成关”。

即素质养成。

这是将教育培训成果转化实战技能至关重要一环。

要客观分析当前出现的练是练、战是战，练战“两张皮”问题，抓实素质养成。

要突出一个“熟”字，熟能生巧；要做实一个“常”字，水滴石穿。

只有真正把功夫下在平时，技战术动作要领实战才会不走样。

（四）廓清职责任务清单，解决疲于应付问题。

一要外部卸载。

要实现权责法定，解决好承诺过多的问题。

在“四个全面”的战略布局和历史机遇下，应从权责法定的视角，重新审视公安机关承担的职责任务，将应当归还给社会的一些工作任务从公安机关剥离出来，交由社会承担。

二要内部减压。

主要是解决形式主义，工作安排布置脱离实际问题。

实践中，越是发文多、布置多、检查多、评比多的，也即形式主义、官僚主义多的机关科室部门，基层越重视，这极大增加了基层的负担。

因此，要严格控制会议和文件，严格控制检查评比，减少形式主义花架子，为基层减负卸载。

三要中间理顺。

即明晰部门间职责任务的横纵向划分。

就分县局而言，要制作分县局及其内设单位、岗位三级职责流程图和任务清单，确保纵向对接到位，横向无缝衔接。

任务清单要具体化、细目化。

同时，岗位设置要突出综合性，切忌与上级一一对应，上下一样粗，造成警力浪费。

（五）发挥公安传统优势，解决社会动员力不强的问题。

向社会要警力。

在看到面对市场经济，镇街、村居两级组织社会管控力下滑关上了一扇窗的同时，更要看到，在社会力量依托上，市场经济同时为公安机关打开了一扇门。

一要发挥社会治安综合治理优势。

综合治理是公安工作特有的政治优势，是国外警察无法比拟的。

在国家治理的总目标下，要全力争取党委政府将重大警务部署、重大安保行动、重大警务改革，纳入重要工作日程。

要全力争取在公共安全上的财力投入，加强财政专项资金保障，推进视频监控体系建设，解决公共安全建设资金不足的问题。

要全力争取对公安队伍文职力量建设的保障力度，用机制和待遇留人，对公安队伍形成有益补充。

二要发挥密切联系群众优势。

密切联系群众是公安机关优良传统。

要创新工作载体，在联系群众和爱民实践中，让民警受教育、转作风、树形象。

要把工作触角深深植根群众之中，
不断赋予邻里守望等行之有效群防群治措施新的形式和内容。

要加强对新常态下发挥镇村两级组织优势加强治安工作的新探索，从工作理念到工作方式，实现由单一的管人，向管人、管事、管物、管处所全方位的转变，以适应形势发展的需要。

三要发挥行业协会自治的优势。

依托行业协会，将各种社会组织有机地组织起来。

如住宿、洗浴、网吧等复杂行业场所，要发挥好行业协会在业内的号召力、影响力，将治安管理的有关任务通过协会的渠道，以约定俗成的形式，安排部署下去，让社会组织更多参与社会治安建设中来。

在农村，可依托粮食、蔬菜，以及手工制作等协会，将农民组织起来，以填补失去土地束缚后镇村两级组织行政管理职能弱化的欠缺，在新农村建设中拓展提高公安机关社会动员力的新路子。