上海居家养老服务体系建设

新资助项目”的阶段性成果。

参考文献：
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[2]赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考.2008(32)：1318.
[3]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社，2002：16.
作者简介：
张志平：（1981.7-），男，山西阳泉人，现为首都经济贸易大学金融学院2008级研究生。

研究方向：保险理论与实务。

（责任编辑晓风）
一、引言
上海市是我国最先进入老龄化也是老龄化最严重的城市，因此，养老保险负担相当沉重，社会养老保险基金缺口呈逐年上升趋势，给上海市政府造成了很大的压力。

依托社区的居家养老是一种社会养老与家庭养老相结合的新型养老方式，有利于减轻政府目前的养老压力，同时也可以满足那些不愿离开家庭的老年人的养老需求，是目前老龄化背景下的一项明智之举。

二、完善上海居家养老的重要性和紧迫性
目前，占主导地位的两大养老保障方式是：社会养老保障和家庭养老保障。

但现行养老保险基金的运行状况，仍存在着较大的收支缺口。

造成这一局面的因素很多，人口老龄化和人均寿命的延长是两个重要的影响因素。

从2006年末到2009年末，上海市60岁及以上的人口占总人口的比例分别为20.1%、20.8%、21.6%、22.5%，呈逐年上升趋势，随着生活水平的提高和医疗技术水平的进入，上海市人口的平均寿命也在不断上升，从2006年到2009年分别为80.94岁、81.08岁、81.28岁、81.73岁。

人口老龄化必然导致领取养老金人数的增多，寿命的增长将会延长养老金的领取年限。

由于个人账户养老金的发放是按积累额的总数除120，这就意味着个人账户的实际发放只能持续10年，由于人均寿命的延长，很可能人们领取养老金的年数超过10年，对于超出那部分，国家必须继续发放养老金，那只能先动用后来者缴纳的个人账户的存款，按照这样的循环，意味着在将来新人的个人账户积累也将出现“空账”。

在未来30年内，如果在现有的养老保险制度下继续运行，上海将会产生“巨额的债务”。

另外，在家庭养老方面，因实行计划生育政策和人们观念更新出现家庭规模不断减小，使家庭养老负担更加沉重。

从2006年至2009年底，上海市15岁~59岁劳动年龄人
积极推进和完善上海居家养老服务体系的对策建议
孙晓芹陈心德
（上海工程技术大学管理学院，上海市201620）
摘要：人口老龄化是世界各国普遍面临的问题，与发达国家不同的是我国人口老龄化的显著特征是“未富先老”,这给我国养老保障事业的发展设置了很大的障碍。

首先，“未富”使得国家没有足够的财力提供单纯的社会化养老，以应对“先老”这种局面。

同时，传统的家庭养老功能也在不断的弱化。

在这种形势下，积极探寻新的养老保障模式成为社会各界关注的焦点。

我国学者结合国情并借鉴发达国家的经验，提出了现实可行的养老方式——
—居家养老，该养老方式以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，以为居住在家的老年人提供服务以解决日常生活困难为主要内容。

本文以上海市作为例进行分析并提出对策与建议。

关键词：老龄化，居家养老，社区
中图分类号：F840.682
文献标识码：A
文章编号：1007-7243（2010）12-19-3
口抚养60岁以上的老年抚养系数分别28.1%、29.4%、30.8%、32.6%，这使得青壮年的赡养压力特别大。

同时由于现在市场经济的发展和户籍制度的放开，更多的青壮年选择到离家较远或很远的地方务工或是求学，导致青年一代对年长一代的照顾变得越来越难以实现，这进一步促使了传统家庭养老服务模式在整个养老服务体系中的弱化。

一旦这批老人出现养老需求，自身根本无法解决，政府责无旁贷的要承担起这部分老人的养老责任。

根据调查，我国城市中48.5%老年人有各种各样现实的养老服务需求，其中需要家政服务的占25%，需要护理服务的占18%，需要聊天解闷儿的占13.79%，人们的服务需要已经不单单是身体照料，更转向了情感照料和精神慰藉，呈现出多样化、高层次的特征，85%以上的老年人有享受居家养老的意愿。

但是单纯的社会养老保险难以满足多样化、高层次的养老保障需求。

在这种形势下，依托社区的居家养老服务创新模式已成为政府的首选。

三、上海居家养老服务取得的成就及存在的问题
上海市政府历来重视老年人社会福利事业，从2000年开始，上海市民政局就在静安、嘉定、黄浦等六个区进行居家养老服务试点。

上海市积极落实居家养老相关税收优惠政策，加大宣传，鼓励社会人员和资金的参与，取得了不小的成绩。

试点区里居家养老采取了以下三个服务模式：模式之一是组建志愿者救护队服务老人。

模式之二是让老人进“阳光俱乐部”日托。

模式之三是培训护理员为老人上门服务。

上海居家养老事业在取得显著成绩的同时也存在以下问题：
（1）责任定位不明，对外宣传不够，造成认识误区
居家养老是一种社会养老和家庭要老相结合的模式。

居家养老服务包括政府购买服务，也包括老年人为自己购买服务。

目前，上海市的居家养老服务主要是以政府购买的形式出现，无论是建设服务设施、成立服务机构、设立服务项目都由政府来完成，这种政府积极参与强势推进的方式短期内看确实是居家养老获得了发展，但是，这种政府购买往往行政色彩很强，居家养老机构有很少的决断权，往往受制于政府，政府通常既当“裁判员”又当“运动员”，而不是恪守自己的本分，当好管理者和监督者。

政府事必躬亲，再加上对外宣传不够，自然使一部分人误以为居家养老就是政府购买，既然有了政府购买服务，自己就可以不用购买了，单等着政府为其购买服务，有些子女本来能够分身照顾父母也不管了，也单等着政府服务上门了，应该家庭承担的责任都推给了政府，政府不仅不能减负反而增负。

（2）对现有服务项目的满意度不高
社区养老服务项目较少，服务质量较差，不少社区资源得不到开发利用，而且不能满足社区老年人的需求。

表1为城乡老人对社区养老服务设施或项目状况的满意程度调查结果。

通过上表可以看出，在城镇中老年人对于服务项目比较满意及以上的仅占38%，还不到半数老年人，农村老年人的满意度相对城镇要低一些，仅占人口的35.1%，满意度也比较低。

（3）居家养老保障的资金匮乏，社会参与不足
目前，上海市街道一级的社区所需资金来源有以下渠道：第一，街道自筹；第二，政府拨款；第三，社会援助。

以上三种渠道以自筹为主，社会力量参与不够，政府财政拨款和社会援助仅仅是辅助，居家养老服务的公共财政政策尚未建立，政府对各类组织和个人的资金补贴仍显不足，对民间组织参与居家养老服务业不够具有吸引力。

资金不足是制约居家养老服务进一步发展的重要因素。

（4）居家养老负责机构和工作人员整体素质不高，缺乏专业知识和相关技能
虽然近年来老龄工作队伍的整体素质有了明显提高和改善，但是文化偏低，业务不熟，基层情况不清，而且受过专业的社会工作培训的人员较少。

真正作为社会工作管理者出身的人更是少之又少，工作视野狭窄，缺乏对现代社会各项实际需求深层次的科学认识，这必然会导致决策失误，服务人员因技能不熟练而无法满足老人需求。

（5）居家养老服务没有严格的申请和评估程序，服务收费缺乏弹性
居家养老发展还不是很完善，服务机构和人员都相对缺乏，但是需求者又很多，本人认为，居家养老服务更多是带有公益性而不该是以盈利为目的，因此，必须将居家养老服务送到最需要的人手上，而不能首先考虑是否获利。

目前，上海市的申请和评估程序都不是很严格，一般只要家庭经济情况允许就可以申请到居家养老服务。

因为服务资源表1：为老人提供的服务设施或项目状况的满意程度
（单位：%、人）
资料来源：胡娟.上海市不同老年群体居家养老服务需求与对策研究[D].上海社会科学院，
2008
的不足，这部分原本可以通过请保姆或其他方式解决家庭照顾的人，无形中就挤占了那些迫切需要但是又限于自身经济能力无法请保姆或是其他方式的家庭可以享受的服务。

就是在现行的评估体系中也缺乏第三方参与，评估由各街道居家养老中心人员负责，未请专业的评估人员。

(6)居家养老服务人力资源匮乏
居家养老服务市场的需求是巨大的，我国城市中有85%的老年人表示有居家养老的意愿，愿意进养老机构养老的老人还是占少数。

根据2006年的一份调查问卷显示，选择进机构养老的人中52.2%的人是因家中无人照料，4.5%的人是因家里不安静，7.5%的人是觉得家里居住条件差。

从这组数据可以看出，即使那些已经选择进入养老机构的老年人，大部分从心理上也是不愿进入养老机构养老，而是出于无奈。

据此可以看出，居家养老的需求是很大的。

但是，目前，从事居家养老的服务人员无法满足如此大的需求缺口。

相当一部分人认为服侍老年低人一等，不愿从事为老服务，甚至一些人宁愿失业在家也不愿申请居家养老工作。

在志愿服务方面，居家养老的志愿服务氛围还未形成，低龄老人是居家养老服务发展过程中的重要资源，但是未得到有效地利用。

四、积极推进和完善居家养老服务体系的对策建议
（1）加大宣传，明确政府责任
政府要积极进行宣传，使公众对于居家养老有一个全面的认识，它是当今老龄化背景下的，解决我国养老服务难题的根本出路。

但是居家养老服务不是单纯依靠政府购买，政府要严格恪守自己的本分，当好管理者和监督者，广大公民也应该明白在此服务中公民自身也承担缴纳一定费用。

（2）提高现有居家养老服务机构和服务人员的水平
虽然现有的居家养老机构和服务水平不佳，但是短时间内更换工作人员也是不可能实现的，最有效的办法就是将现有人员的培训委托高等院校进行，或由经过政府批准资格认证有培训能力的机构承担，以提升他们的工作能力。

同时招聘更多的专业人士担当管理层，以提高决策的正确性。

为了保证后续人才的输入，政府部门应鼓励高校开设社会工作专业或在相关专业设立专业课程，在政策上为这些专业的学生就业创造条件，以便为社区工作输送更多的专业人才，提高社区管理工作水平。

为了吸收更多专业人士的参与，必须保证他们合理的工资待遇，保障好他们的社会保障权益。

对那些正准备申请居家养老服务的机构要提高准入门槛，进行严格筛选，一是制定居家养老服务机构资格认证制度和服务人员持证上岗制度，实现服务前监管，对不符合资格的机构绝不允许进入居家养老服务领域，对不符合居家养老服务资格的服务人员，坚决不允许其上岗，将不合格的服务者排除在居家养老服务市场之外。

定期进行居民满意度测评，建立一定的奖惩机制。

这种奖惩包括对居家养老服务人员的奖惩和居家养老机构的奖惩。

对服务不合格的工作人员扣除部分工资，对不合格的养老机构责令其整改，并停发经费，整改完成后根据实际情况拨发经费。

（3）政府要积极拓宽居家养老资金来源
针对资金不足的问题，上海市政府应该设立财政专款，同时应制定相关政策鼓励个人、企业资助社区老年福利事业，为社区福利事业提供资金保障。

对于从事居家养老服务业的机构给予一定的税收优惠、补贴政策和激励措施，从而吸引更多专业化的非营利组织积极投入居家养老服务行业。

Tiebout在1965年发表的《地方支出的纯粹理论》一书中阐述的“以脚投票”理论，深刻地说明了这种税收优惠的吸引力。

此书中指出，人们倾向于在全国寻找地方政府提供的服务与征收的税收之间的精确组合，以使自己的效用最大化，当他们发现这种组合符合自己的效用最大化时，他们就会在这一区域从事工作，接受当地政府的管辖和服务。

这种理论用在居家服务方面，一旦政府提供税收优惠和相关支持政策，投资人员发现有利于自己，自然会投身其中。

对于筹集来的资金，同时要形成完备的资金使用监督机制，确保社区各项资金使用到位。

（4）严格居家养老服务的申请和评估程序
在此我们可以借鉴澳大利亚的管理经验，需要服务者必须自己亲自申请并填写相关信息，包括健康、经济情况，家庭情况和需要服务的项目，工作人员需在对老年人的申请信息经过初步审核后，请专职评估人员上门对老年人进行评估。

评估组织由政府聘请第三方进行。

我们可以借鉴发达国家的经验，发展NGO性质的评估组织，使评估人员纳入国家的职业系列，促进居家养老服务的评估向职业化方向发展。

评估人员并要遵守详尽严格的评估标准，根据老年人的不同情况，让他们享受最适合的居家照料服务。

（5）营造居家养老志愿服务氛围，充分利用低龄老人资源
政府部门要努力营造良好的志愿氛围，积极倡导和宣传志愿精神，鼓励社会各界投身与居家养老服务的志愿行中来。

同时积极开发低龄身体健康的这部分老人的资源，老年人的养老资源不仅仅来源于社会，家庭和社会，也来源于老年自身。

由于老年人之间认同度比较高，闲暇时间比较多，可以有效整合这批低龄老人资源，建议他们与居家高龄老人和残疾的老人实施结对帮扶，并给他们一定的补贴。

这样不仅可以充实老年人自己的生活，同时也在帮助其他困难老人的过程中获得的满足感。

五、结束语
综上，大力推动居家养老服务的发展是应对上海老年化的一项重要举措，同时，居家养老在政府的推动下将成为
未来中国的主要养老方式。

虽然上海的居家养老服务获得的一定的发展，但是也存在不少问题，这些问题既有政府层面造成的，也有服务机构和服务人员方面，甚至是服务需求者造成的，要想使居家养老获得进一步的完善，必须明确问题的症结所在，从各方面下手。

参考文献：
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2009年9月4日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险制度的试点工作，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

截至到2010年6月底，开展“新农保”试点的320个县和4个直辖市的参保人数达到5965万人，占试点地区适龄农业人口的63.82%，其中领取待遇人数为1696万人。

在“新农保”试点工作的推动下，我国农村社会养老保险参保人数终于结束自2003年以来徘徊不前的状态，跃上了一个新台阶。

2009年达到8691万人①，超过了自农村社会养老保险开展以来历年的参保人数。

尽管“新农保”较“旧农保”在制度设计上存在着很多的优越性，但在试点过程中仍暴露出很多问题，这些问题如不加以解决，势必影响“新农保”制度的进一步实施。

1.新型农村社会养老保险制度存在的问题
1.1筹资机制存在的问题
新型农村社会养老保险采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资机制，但在具体制度设计上，不论是个人缴费，集体补助，还是政府补贴都存在着一定的问题。

（1）个人缴费额度的主观性和随意性。

根据《指导意见》，“新农保”个人缴费分为100元~500元五个档次，一方面，这几个缴费档次的确定缺乏具体的经济基础，带有很强的主观性，尽管农村居民不同于城镇职工，可以方便的根据工资收入确定养老保险的缴费率，但“新农保”个人缴费额度的确定也应当以农村居民的收入作为缴费基数，确定适度的缴费率，这样既考虑到了地区间经济发展的不平衡，也保证了个人缴费额度随经济发展的自然增长率；另一方面，将个人缴费设置为高低不等的5个档次，看似考虑了不同收入水平农村居民的承受能力，增加了个人缴费选择的弹性，实际上由于个人缴费额度的最终选择权掌握在参保人手中，大部分参保人可能只会选择最低的缴费档次，使多
新型农村社会养老保险制度存在的问题及对策思考
蒋春雷
（上海工程技术大学，上海市201620）
摘要：2009年9月4日，“新农保”制度在全国范围内拉开试点大幕。

与“旧农保”制度相比，尽管“新农保”制度不论是在制度设计还是待遇水平上都具有无可比拟的优越性。

但是，随着试点的深入，“新农保”制度在筹资机制、待遇发放、统筹层次以及基金保值增值等方面还是暴露出一些问题。

本文在对这些问题深入分析的基础上，提出了进一步优化“新农保”制度的对策建议。

关键词：新型农村社会养老保险；问题；对策
中图分类号：F840.682
文献标识码：A
文章编号：1007-7243（2010）12-22-3。