上海治理70 年从民主建政到“卓越的全球城市”——上海超大型城市基层治理进程与线路

上海治理70年：从民主建政到“卓越的全球城市”
*——
—上海超大型城市基层治理进程与线路秦德君
（东华大学，上海201620）
摘要：70年上海城市治理史,是一部城市体制改革史。

新中国成立,上海即开启了城市
治理历程,接管结束后基层政权建设中建立起135个办事处。

从“冬防办事处”到“派出人员办
事处”再到“区人民政府办事处”,街道成为基层治理最前沿。

20世纪80年代城市体制矛盾凸
现,上海开始新一轮体制探索。

1987年制定并实施《街道办事处工作暂行条例》,强化基层治
理。

1994年对街道体制作出新的调整。

2015年发布“1+6”配套文件,成为新时代上海城市治理
的重要举措。

2020年颁发《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建,人民城市为人
民”重要理念,谱写新时代人民城市新篇章的意见》,强化“以人民为中心”的城市治理。

70年上
海城市治理夯实了超大型城市迈向未来的基础,开辟了“卓越的全球城市”治理的新阶段。

夯
实基础基层、重视推进基层治理体制机制创新,是贯穿上海70年城市治理的一条主线。

关键词:超大城市治理;街道体制;基层基础;卓越的全球城市;体制变革与创新
*本文系上海市哲学社会科学规划课题“习近平总书记关于上海发挥引领示范作用,更好服务全国改革发展大局重要论述与上海贯彻实践”(2020WXA001)的研究成果,并受中央高校基本科研业务专项(2232018H-06)资助。

收稿日期:2020-4-12
作者简介:秦德君男（1959-）东华大学马克思主义学院教授上海市习近平新时代中国特色社会主义研究
中心研究员上海市政治学会副会长
上海70年城市治理,开展了诸多探索实践创新,是中国城市治理特别是城市基层治理的典型样本。

从1949年上海解放实现民主建政、革命建设的城市新生,到今天向“卓越的全球城市”迈进,不断刷新城市的体制机制,提升城市治理精细化、智能化、科学化水平,城市治理每一步都反映出超大型城市的诸多内在特点。

70年上海城市治理发展史,是一部波澜壮阔的城市基层体制变革史。

夯实基层基础、重视以街道为重心的基层治理体制机制创新,是上海的一个突出特点。

Sep .,2020Vol.21,No.5上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute 2020年9月第21卷第5期中图分类号：D675.1文献标识码:A 文章编号:1009-3176(2020)05-041-(10)
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一、城市新生与民主建政：历史揭启新一页
1949年5月27日,上海解放。

5月27日奉中国人民革命军事委员会电令,成立中国人民解放军上海市军事管制委员会,对城市实施军事管制(陈毅任主任、粟裕任副主任)。

上海市军事管制委员会为城市接管时期的权力机关行使军事、政治、经济、文化事务等权力,设置了全方位的机构:(1)军事接管委员会1〇;(2)政务接管委员会2〇;(3)财政经济接管委员会3〇;(4)文化教育管理委员会4〇。

同时还设立了军管会办公厅、秘书处、总务处、交际处、人事处、外侨事务处、公安部、淞沪警务司令部、运输司令部、公共房屋分配(管理)委员会、近郊接管委员会,构建起基本的行政架构。

上海解放,上海市人民政府旋即成立。

1949年5月28日,中国人民革命军事委员会任命陈毅为上海市市长,曾山、潘汉年、韦悫为副市长。

5月28日下午,陈毅到江西中路215号市长办公室,参加接管国民党市政府仪式。

到1949年6月10日,对国民党市政府各系统机构的接管工作基本完成。

接管工作呈现三个阶段:一是接收阶段,主要是清点移交,基本不打乱日常业务正常运行;二是管理阶段,在研究考察基础上进行局部性改造,清除国民党旧制度;三是改造阶段,政务部门和军事部门按照解放区军政制度彻底改造。

经济部门、文教部门则按实际情况,保留了一部分合乎科学规律的组织机构。

从体制看,当时上海市军事管制委员会和上海市人民政府共同承担了城市政权职能。

凡常规性政策政令,以上海市人民政府名义公布;凡应急性、政治性的处置,则由上海市军事管制委员会发布命令。

接受工作基本完成后,即对秘书处、人事处、总务处三个处改造重建,将会计处移入财政局;撤销调查处、统计处和参事室、机要室;废除旧法院和警察局,成立人民法院和公安局;撤销旧社会局,成立工商管理处和劳工处;裁撤民食调配处,成立上海粮食公司。

1949年7月底,全面归入上海市人民政府管理。

1949年8月18日-26日,上海市人民政府任命各部门负责人。

到1949年底,上海市人民政府共建立起23个政府部门。

上海民主建政以“上海各界人民代表会议”为平台展开。

1949年8月3日,上海市第一次各界代表会议召开(后改称“上海市一届一次各界人民代表会议”),会上提出的“建设新上海”的六大任务,成为上海城市治理的实际起点。

基于“上海各界人民代表会议”这一建政平台,开展了机构整编、区政建设等重大事项。

截至1954
年8月上海市一届人大一次会议召开,上海市各界人民代表会议历经3届(举行9次会议),审议政府工
作报告7个;财政、预决算报告3个5〇;专题报告38个;通过条例、规则6件,决议、决定31件。

上海市各界人民代表会议从咨询、协商、参政议政,发展到代行上海市人民代表大会职能、选举市政府领导人,为后来过渡到普选的人民代表大会制度奠定了基础。

根据《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定,1953年冬至1954年春上海全市普遍开展基层选举。

在选出了区和乡、镇两级人代会代表后,各区人代会和驻沪部队等单位选出第一届人代会代表共800名。

1954年
8月,上海市第一届人民代表大会第一次会议召开,标志着新上海民主建政进入到一个新阶段。

解放伊始上海行政区划基本维持原状,全市划30个行政区。

其中市区20个:黄浦区、老闸区、邑庙区、蓬莱区、嵩山区、卢湾区、常熟区、徐汇区、长宁区、静安区、新成区、江宁区、普陀区、闸北区、北站区、虹口区、北四川路区、提篮桥区、榆林区、杨浦区;郊区10个:新市、江湾、吴淞、大场、新泾、高桥、真如、龙华、杨思、洋泾。

当时市区人口占到全市总人口的83%,面积则占全市面积的14%。

整个接管工作告一段落后,在全市区一级推开了基层政权建设。

第一阶段主要废除旧保甲制;第二阶段撤销区一级的军事接管,建立起区级人民政府体制;第三阶段召开了各区的人民代表会议,全面确立民主制度。

1950年6月,上海市人民政府批准成立30个区的人民政府,任命各区区长。

同时市政府成立“区上海行政学院学报2020年
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政工作委员会”和“区政指导处”,强化工作指导。

1950年7月1日,上海市军管会撤销。

1950年12月至1951年3月,上海各区先后召开各界人民代表会议,并成立区协商委员会,建立起区级人民政府与基层各界人民群众的联系渠道。

二、城市基层基础治理建构：从创制到完善
1949年,上海城市接管基本完成后,即按3-5个旧保的范围设立一个“接管专员办事处”,负责开展居民工作。

1950年7月1日,因各区人民政府业已成立,原区接管委员会下属的“接管专员办事处”撤销。

1950年11月,上海全市开展以防特、防盗、防空、防火为主要内容的人民冬防工作,以公安派出所辖区范围建立“冬防办事处”。

到1951年3月,全市共建立“冬防办事处”117个。

1951年6月,市区20个区以及郊区洋泾、吴淞一部分城市化地区,在“冬防办事处”的基础上,以公安派出所辖区为范围设立区人民政府“派出人员办事处”。

当时为区人民政府派出人员办事的处所,非一级行政机构。

“派出人员办事处”在区政府领导下(业务上受区民政科指导),具体负责指导街道里弄居民的日常工作。

1952年6月,“派出人员办事处”统一改称“上海市某某区人民政府第几办事处”。

到1952年底,全市建立起135个办事处。

关于“办事处”的性质和任务,1952年6月,上海市人民政府发布《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案(草案)》规定:办事处为区政府的派出机关,以地区居民为主要工作对象。

主要任务:(1)组织发动里弄居民,以推动与贯彻当前的中心任务;(2)领导居委会,协助区政府开展里弄中的民主建设;(3)组织教育居民劳动生产并推进有关居民的福利工作;(4)推动居民文化教育;(5)组织进行街道里弄公共卫生工作;(6)贯彻区政府规定的有关居民工作。

各区政府办事处在指导里弄居民进行组织建设、宣传贯彻政府政策法令、推进居民福利与安全等工作中,特别是在动员居民响应政府号召、贯彻中心任务等方面发挥很大作用。

但也暴露出突出问题:一是职权范围不清,工作漫无边际;二是上级多头领导,工作忙乱;三是整体能力薄弱。

这些早期就暴露出来的问题,后来一直成为街道这一层面主要问题所在。

针对这些问题,上海市民政局在1952年9月出台《市区区人民政府办事处试行方案(草案)》,明确办事处的性质为“区人民政府的派出机构,不是区以下的一级政权”,也非政府各部门的“承办机构”。

任务是代表区人民政府具体进行地区居民的组织工作和推进居民福利工作,在区人民政府领导下推动居民委员会贯彻群众性的中心任务。

后来这一方案在征求各方意见的基础上作进一步修订,于1953年上半年正式公布施行。

1954年12月,全国人大常委会第一届第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》,规定街道办事处主要任务是:办理市、区人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。

至此,作为城市基层治理的重要载体的“街道办事处”体制正式确立下来,成为中国特色城市基层治理的重要体制和层级。

1955年2月,上海市第一届人大二次会议依照1954年9月公布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定,将上海市人民政府改为上海市人民委员会。

上海市人民委员会是上海市人民代表大会的执行机关,也是上海市地方国家行政机关。

根据全国人大颁发的《城市街道办事处组织条例》,上海市人民委员会1955年5月18日批示:各区办事处的名称以其所在地街道名称称之,即为某某区人民委员会某某街道办事处。

1963年8月,上海市人民委员会根据《城市街道办事处组织条例》,结合上海实际,制定发布《上海市街道办事处工作条例试行(草案)》,规定街道办事处主要任务为:(1)了解居民的意见和要求,指导里弄委员会的工作;(2)配合有关部门对居民进行思想政治教育,动员居民积极响应党和政府的号召,完成各项中心任务;(3)根据上级政府规定,负责领导管理街道里弄集体事业的有关工作;(4)安排居民经济生
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活,做好优抚救济工作;(5)组织居民开展业余文化教育活动,发动群众做好爱国卫生工作;(6)根据上级政府规定,对地区劳动力进行管理调配,做好减少城镇人口工作;(7)配合有关部门做好群众性的治安保安工作和调解工作;(8)承办市、区人民委员会交办的其他有关居民工作。

至此,作为城市基层治理重要枢纽的“街道体制”得以成型。

从“冬防办事处”到“派出人员办事处”,再到“区人民政府办事处”,街道办事处经历了多轮变更,由实践推动而不断强化完善,成为上海城市基层治理的科层一线,时至今日已成为超大型城市治理的最前沿。

它既是城市民主建政的逻辑发展,也是在基层实践不断探索基础上形成的体制创新。

三、“街道体制”的困境与问题：新时期的探索
进入20世纪80年代后,上海基层治理体制矛盾在街道层级又有新的凸显,由此展开了新的探索和改革。

1987年,在改革开放十年实践基础上,上海制定颁发《街道办事处工作暂行条例》(下称《条例》),这个《条例》充分吸纳改革开放的时代精神和新的实践经验,从1987年到1994年的七年中,对强化基层政权建设、推进超大型城市基层治理发挥了重要作用,并在全国产生很大影响。

首先,街道办事处的功能地位得到强化。

《条例》明确街道办事处行使基层政权部分权力,实事求是地体现了街道办事处不是一级政权但行使一部分政权职能的性质,这是个重要突破。

其次,街道办事处组织机构规范化、制度化,由原来“分组”设置的管理体制改设为“一室四科”。

实行办事处主任负责制,并建立主任办公会议制度、岗位责任制、公开办事制度、联系居民群众制度,提升了制度化水平。

第三,进一步界定了职能范围。

明确在辖区爱国卫生、计划生育、环境保护、市政管理、社会治安、人民调解、发展经济、防台防汛、抢险救灾、旧房改造、居民动迁、社会保障、安置待业等方面,承担管理职能。

但在长期运行中,街道办事处体制又显露出诸多新的问题和矛盾:一是作为基层治理一线,街道缺乏行政管理综合能力和管理权威。

虽然城市管理已形成三级配置,但由于社会事务日趋复杂,街道力量凸显不足。

后来颁发的《上海市街道办事处工作规定》赋予街道“人事建议权”“综合协调权”和“行政处罚权”,但由于条块矛盾突出,实践中很难落实。

二是管理队伍素质与城市发展不相适应。

当时全市里弄干部1.6万人,其中聘用离退休人员占70%以上,初中以下文化程度占75%。

1994年4月,上海市委组织部在一项调查中发现,越是基层,工作人员年龄越大。

虹口区13个街道(镇)536名机关干部中35岁以下79人,占比14.7%;25岁以下17人,占比3.1%。

虹口区唐山路街道30多名机关干部和提篮桥街道56名机关干部中,40岁以下分别只有2人,30岁以下分别只有1人。

虹口区街道(镇)211名科级干部中35岁以下8人,占比1.5%;30岁以下1人,占比0.18%6〇。

这种情况延续较长,闸北区1993年有一项调查,街道57名后备干部中35岁以下共2人,占比3.5%;处级干部中比例更低。

三是居委会地位低下,难以发挥应有作用。

随着住宅多元化、人口老龄化和流动人口不断增加,居委会工作激增。

除了环境卫生、综合治理、人民调解、计划生育、文教、民政等外,还要承担居民楼的物业、水
电、煤气、有线电视入户等收费工作。

而居委会聘用干部月津贴标准很低7〇。

四是街道管辖范围落差过大。

全市108个街道管辖面积332平方公里,平均管辖面积3.08平方公里。

其中管辖面积最大的街
道15平方公里,最小的街道0.44平方公里;人口最多的街道14.7万人,最少的街道0.73万人。

五是形成新的“管理盲点”。

随着城郊接合部新建商品住宅的大面积兴起,应建而未建的居委会有500多个,还有一些新建小区要求“自选居委会”。

社区基础设施也分布不均,一些新建住宅小区配套设施不是未予同步规划,便是建设滞后。

有的小区公建配套设施用地、资金不到位,引发社会矛盾。

这些综合性问题反映出超大型城市基层治理深层次的结构问题:
——
—街道在社区管理中角色功能不清晰。

街道的“政府角色”与“事业属性”,“管理职能”与“经上海行政学院学报2020年
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济功能”,交织一起并构成一定冲突。

街道把大量时间精力放在发展街道经济上,客观上抑制了行政管理效能的提升。

———城市治理结构不合理。

市、区、街道三级管理机构设置呈“倒金字塔”型。

街道一级设立的各种委员会、领导小组、各种机构平均30多个,街道办事处主任平均兼职20多项。

市、区两级布置工作“倾盆而下”,有重复的,有交叉的,有冲突的,使街道疲于应付。

———体制、机制僵硬。

如社区内的市、区属机构和企事业单位分别受各自条口领导,与街道无行政隶属关系,无法形成监督机制。

可由企事业承担的事务未引入市场机制。

不少街道管理部门集建设、管理、处罚于一身。

———基层治理政策缺陷。

居委会编制少,有的只有2名“集体事业编制”。

居委会行政经费和人员收入缺乏稳定来源。

1995年上海居委会聘用干部平均收入320元左右,难以吸引符合条件的人员。

里弄支部书记和居委会主任难于选任,许多70岁上下的里弄支部书记、居委会主任因人员缺乏不能退岗,被继续劝留。

上海20世纪80年代城市治理围绕着这些体制机制性问题,不断进行调整和变革。

有的是局部性试验微调,有的是全局性的改革完善,总的取向是做实做大街道这一层级,强化其基层管理功能。

围绕如何解决各种新的体制性矛盾和问题,引发了基层治理体制的深层次改革,各项基层、基础工作,在这一阶段得到较大力度的夯实。

四、分权与放权：从“两级政府、两级管理”到“两级政府、三级管理”
上世纪90年代初,在我国市场化改革推进的大背景下,中央确定上海“一个龙头、三个中心”城市定位,进而作出“开发开放浦东”重大战略决策,使上海在全国的地位作用发生新的变化。

1992年后上海开始探索“分级施策、分类指导”和事权分开的城市管理体制,向基层放权。

实际上是一种以基层(街道)为元点的“垂直分权”思维,是城市管理体制上的一项重要创新。

1992年4月,上海市委、市政府在上海县召开会议,决定在郊县推行“两级政府、两级管理”体制。

5月在静安区召开城市建设市-区联手现场会,提出在市区推行“两级政府、两级管理”体制。

在财税、基建、规划、土地、环保、对外贸易、劳动、人事、机构编制、工商行政等方面,进一步向区、县放权。

如500万美元以下外商投资项目由区、县自行决定,无须报市审批(1993年4月又调整至1000万美元),并同步拥有规划、土地、工商等方面审批权限。

1993年上海加快经济综合改革步伐,完善县级地方政府管理职能:(1)确定在嘉定、松江、金山、崇明四个县开展综合改革试点,加快垂直放权步子。

(2)改革规划审批制度。

市里只审批总体规划,具体区域规划由县自行确定。

(3)改革土地批租制度。

市土地管理局只负责控制批租总量,并确认各县上报的地块定价方案8〇。

(4)继续实行财政包干政策。

(5)实行专业银行和地方性融资机构相结合多沟道筹措资金办法,允许设立浦东发展银行各县分行,各县可建立农村合作基金会进行融资。

(6)允许国内外资金联合开发郊区水源保护和风景区开发,实行“谁投资,谁受益”政策。

(7)下放外商投资审批权,凡投资额度1000万美元以下的投资企业及配套项目,审批权和相应发证权下放给县(限制产业除外)。

1994年1月起上海改革市与区县的财政包干体制,实行划分税种、确定收入的分税制财政体制。

1995年按照“区划不变、分片合作、增强功能、协调发展”原则,在明责分权上实行“三放三抓”9〇,调动市、区两个积极性,最大限度解放和发展生产力。

1996年1月23日,上海市人民政府印发《关于进一步完善市与郊县(区)“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》(沪府发〔1996〕2号),提出在财政税收、建设费用、城市规划、资金融通、国资管理、外资外贸等方面进一步向区县放权的22条政策举措;1996年3月24日,印发《关于进一步完善市
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与区“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》(沪府发〔1996〕21号),实施向郊县放权20条政策举措。

为进一步强化区级政府在发展经济、城市建设和管理上的主体责任,1996年3月起实行:(1)财权与事权相统一,实行“谁办事,谁负责”财政机制;(2)管理与建设相统一,下放管理权限,谁建设,谁管理;(3)放权与转制同步,调整市区两级机构、人员,可推向市场的转换机制,推向市场,从组织体制确保“放实权、负实责”;(4)加强审计与下放财权相统一,各区审计局担负区内审计责任,市审计局审计监督;(5)局部与全局相统一,明确市、区各自职责,但形成工作合力。

在不断完善“两级政府、两级管理”体制的同时,上海着眼强化社区管理,扩大街道、乡镇管理权限和财力,审时度势地探索市区“两级政府、三级管理”、郊县“三级政府、三级管理”体制。

1996年3月,上海城区管理体制由“两级政府、两级管理”向“两级政府、三级管理”推进,相当一部分管理职能从市、区政府中分离出来向街道集聚,重心下移,夯实基层基础治理。

1996年3月,上海市委、市政府提出加强街道、居委会建设和社区管理的“18条政策意见”(沪委〔1996〕5号)。

1997年4月,市政府办公厅发出《关于进一步落实沪委〔1996〕5号文件的通知》,旨在强化街道和居委会的管理政策。

1998年6月,在上海城区工作会议上,时任上海市委书记黄菊提出“创造性地开展加强基层基础工作,完善两级政府、三级管理新体制”的要求。

1998年7月-9月,市政府办公厅先后转发市财政局、市国税局、市地税局《关于进一步健全本市街道(镇)协管税收网络的若干意见》,市房地局《关于加强全市居住物业管理的实施意见》和市政法委《关于进一步加强本市街道监察队建设的若干意见》,把城市管理重心进一步下移,大幅度强化三级管理。

在“两级政府、三级管理”格局下,促使街道办事处体制和功能进一步从“民政型”向“行政型”转型,突破原先的体制框架。

1994年,上海就开始对《上海市街道办事处工作暂行条例》(下称《条例》)开展修订,对街道体制和功能定位进行与时俱进的调整改革。

当时国家民政部正在草拟《中华人民共和国街道办事处组织法》,既考虑到与国家法律的相衔接,同时又对城市街道体制和功能定位作出具有前瞻性的改革:一是推动街道向一级政权推进。

事实上街道办事处已行使基层政权的相关权力,市区则已有不少区存在镇政府,三级政权的框架已形成。

强化街道办事处更多管理职能,成为新的必要。

二是强化“小政府、大服务”理念。

上海要率先建立社会主义市场经济体制,行政体制改革势在必行。

当时公务员制度推行在即,政府管理呈现间接化、社会化态势。

基层治理改革和《条例》的修订都充分体现了这一现实。

三是发挥街道办事处综合管理优势。

鉴于城市管理日趋繁重,《条例》的修订一方面赋予街道办事处更多的行政管理权能,另一方面又注重条块关系的理顺,实行“条包块管”原则,既尊重现实,又不能拘泥于现实。

《条例》修订后,上海明确赋予街道办事处行使基层人民政府的职能,新增了参与城市规划和旧区改造、管理外来人口等新的职能。

在机构设置上,统一行政办公室、社会治安综合治理办公室、市政卫生科、经济管理科、民政科、劳动科、文教科、财务审计科共“2室6科”的体制。

同时强化街道办事处统筹领导功能,除公安等少数部门外,区政府部门设在街道的派出机构,一律实行街道办事处和上级主管部门双重领导。

派出机构负责人的任免、调动、奖惩等,须征得街道办事处的同意。

这一体制改革的灵魂,一是体现街道办事处的“政权化”;二是城市综合管理重心的“基层化”;三是强化区政府派出机构的“属地化”,成为强化街道行政管理职能务实有效的制度设计。

五、“街道经济”现象：功能、局限与改革
20世纪90年代中期,上海进入快速发展期。

“街道经济”兴起及变化,一定程度上反映出当时城市治理新的发展趋势,也在一定程度上反映出中国城市必须经历的内在逻辑。

“街道经济”是城市发展至一定阶段的产物,包含了就业、财政、社会稳定、改善居民生活等多方上海行政学院学报2020年
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