公共停车场PPP项目实施方案

泸州市第二批城市停车场PPP项目实施方案
中元国际投资咨询中心有限公司成都分公司
二O一六年四月
泸州市第二批城市停车场PPP项目实施方案
编制单位：中元国际投资咨询中心有限公司成都分公司法人代表：朱良龙
证书编号：工咨甲20120070001
发证机关：中华人民共和国发展和改革委员会
总负责人：杨西岳教授级高工
审核人员：张霞注册咨询师
编写人员：张勇注册咨询师
杨可可注册咨询师
熊亚工程师
王用成工程师
二O一六年四月
目录
一、项目概况 (1)
（一）项目背景 (1)
（二）项目基本情况 (2)
二、财务分析 (3)
（二）产出说明 (14)
三、PPP运作的必要性和可行性 (15)
（一）运用PPP模式的必要性 (15)
（二）运用PPP模式的可行性 (16)
四、风险分配框架 (17)
（一）项目风险识别与分析 (17)
（二）风险分配原则 (23)
（三）风险分配基本框架 (24)
五、项目运作方式 (25)
（一）模式构建原则 (25)
（二）运作方式 (26)
六、交易结构 (27)
（一）投融资结构 (27)
（二）回报机制 (31)
（三）相关配套安排 (34)
七、采购方式与评审办法 (34)
（一）采购方式 (34)
（二）评审办法 (34)
八、项目合同结构 (41)
（一）PPP合同 (41)
（二）合资协议及公司章程 (55)
九、核心边界条件 (57)
（一）权利义务边界 (57)
（二）交易商务条件 (58)
（三）履约保障机制 (59)
（四）调整衔接机制 (60)
十、监督管理 (61)
十一、项目实施计划和责任分工 (63)
一、项目概况
（一）项目背景
泸州市位于四川省东南部，地处长江和沱江交汇处，是四川省第一大港口和第三大航空港，是川滇黔渝结合部区域性中心城市，成为成渝经济区重要的商贸物流中心、世界级白酒产业基地，还是长江上游重要的港口城市和国内唯一拥有两大知名白酒品牌的城市、中国唯一的酒城。

2015年，泸州市城镇化率已达46.1%，中心城区建成区面积达120平方公里、人口达120.1万人。

随着泸州城市经济的繁荣发展，城市化进程的快速推进，城市道路机动车保有量也日益增加，由于停车位严重匮乏，导致不同程度地发生占道停车、违章停车，进一步加剧了交通阻塞。

为进一步缓解城区停车难问题，泸州市政府计划在江阳区、龙马潭区、纳溪区三个主城区建设约41个停车场，停车位约15000个，以缓解泸州市城区停车难问题。

在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨，新型城镇化进程加快。

然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，政府与社会资本合作模式作为一种重要的融资模式将成为破解地方政府财政压力的重要方式，中央和地方近期密集出台了一系列的政策，推动力度和速度前所未有。

根据泸州市实际情况，并广泛
开展与社会资本的接触、沟通，了解社会资本合作意向和合理诉求，经深入研究后提出泸州市城市停车场PPP项目实施方案，采用PPP模式积极引入社会资本参与本项目建设，并授权泸州市住房和城乡建设局负责本项目的具体实施，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目建设和维护质量、提高项目的运营能力上均有较大优势，同时也大大缓解市财政当前的资金压力，确保城市停车场项目的顺利实施和推进。

目前，本项目第一批工程已建设完成，这次是做第二批工程建设。

应泸州市住房和城乡建设局委托，中元国际投资咨询中心有限公司成都分公司根据国家相关文件内容与精神，结合本项目实际情况编制了《泸州市第二批城市停车场PPP项目实施方案》，并就本项目实施的若干关键问题提出了咨询意见与建议。

（二）项目基本情况
1、项目名称：泸州市第二批城市停车场PPP项目实施方案
2、项目类型：新建
3、建设地点：位于泸州市江阳区主城区、龙马潭区主城区。

4、建设规模与内容：共建设5个停车场，总用地面积53866.89平方米（约80.8亩），总建筑面积143000平方米（其中：车库建筑面
积136000平方米，商业建筑面积7000平方米），建设停车位3850个，快速充电桩770个。

项目建设内容与规模汇总表：
上述项目最终实施数量、规模以及项目名称、建设地址等可能会发生变化，最终以泸州市政府确定实施的为准。

5、前期工作：已完成可行性研究报告、环境影响评价报告、国土用地预审、节能审查等立项前期手续，同时泸州市人民政府正进行本项目征地拆迁安置工作。

二、财务分析
（一）财务评价
1、基础财务测算参数
①运营期：30年。

②服务价格（均为含税价）。

根据《关于规范我市机动车停放服务
收费管理的通知》（泸市发改价费〔2012〕403号）。

室内机动车停放收费标准如下表：
根据市场调查数据显示，本项目临时停车位取平均5元/小时计算，每增加1小时收费增加1元，充电桩每小时充电量约60-80度，充电桩充电收益取6元/小时，白天（7:00-19:00）包月300元/月，晚间（19:00-次日7:00）包月300元/月，全天包月400元/月。

通过调查周边停车场，全天包月车位约占总车位10%，白天包月车位约占总车位20%，晚间包月车位约占总车位30%。

③临时停车车位使用率。

按统计学角度计算车位的使用率有两种计算方式：
一种是以占用时间来计算。

计算方式是：在自然小时内所有的车辆占用时间的和值/除以车位数目乘以60分钟。

（如果车辆驶入且未驶出的计60-驶入的时间。

如果车辆驶入且驶出计停留时间，如果车辆在
之前驶入且未驶出计60分钟）。

这个计算法统计的是占用的时间，对于车的数量统计存在缺陷。

二种是以占用次数来计算。

计算方式是：在自然消失内进出的车辆次数加上未驶出的车辆的数量/除以车位数目。

计算方法是：〔（进入但是未驶出的车辆数目）+（进入且已经驶出的车辆数目）-驶出的车辆数目〕/车位总数。

依据泸州市交警部门2014年监测统计的数据显示，车位车辆停放周转频次达到了17.1次／车位.天。

为稳妥起见，本项目财务分析采用第二种方式进行计算，临时停车位白天周转频率（7:00-19:00）取9次，晚间（19:00-次日7:00）取3次，充电桩每天充电时间取5小时。

④配套商业设施收入：配套商业设施通过出租收取租金，租金参考停车场周边市场平均租金水平，取100元/平方米/月。

⑤广告收入：根据停车场地理位置较优的特性，将带来部分广告收入，通过市场询价，五个停车场广告收入年评估值为200万元。

综合考虑物价、资金时间成本等因素，假定以上收入每三年上浮5%。

④税收
——增值税：本项目执行货运客运场站服务税率5%；
——营业税：客运部分应收营业税，取服务业征收比例5%；
——城市建设维护税为增值税款的7%；
——教育费附加为增值税款的3%；
——地方教育附加费为增值税款的2％；
——所得税率：25%；
⑤折旧费，固定资产投资中包括部分无形资产和递延资产，为了便于计算，本项目测算中统一归入固定资产折旧，为保证投按期回收投资，折旧采用平均年限法计算，按30年计提，净残值率确定为5%。

⑥修理费，按折旧费的10%计算。

⑦人员、工资及福利：本项目的人员工资和福利测算包括在经营成本中，随着规模不断扩大，新增就业人员也逐步增加，根据需要进行人数调整。

经有关专业测算和本项目的实际情况，本项目人员为36人，其中管理、技术人员6人，一般员工30人。

按企业提供的条件，管理人员年平均工资60000元/人，一般员工年平均工资36000元/人。

本项目项目经营第一年工资和福利144万元，每年按4%递增。

⑧其他管理费用：参照目前同类行业的情况，按营业收入的1%计算。

⑨其他直接费用：按目前同类行业的情况，适当增加比例的原则，
按营业收入的2%计算。

（2）总收入、营业收入及营业税金
具体如下表：
（1）停车位收入计算表
8
（2）营业收入、营业税金及附加和增值税估算表
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（3）项目总成本费用
单位：万元
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（4）利润分配
单位：万元
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（5）项目资本金现金流量表
单位：万元
12
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通过项目财务分析，项目公司自有资金内部收益率为6.53% ，净现值（基准利率为6%时）为2,963.86万元。

社会资本通过项目运营可回收投资成本并取得合理回报，本项目无需政府运营补贴。

项目具有一定的财务可行性，对社会资本有一定的吸引力。

（二）产出说明
1、经济效益产出
经财务评价，本项目年均总收入10,309.32万元（不含财政补贴），年均总成本3,936.97万元，项目年利润5,697.55万元，净现值3,880.03万元，税后内部收益率6.51%，社会资本金财务净现值为2,963.86万元，社会资本金财务内部收益率6.53%。

通过指标分析表明本项目具有一定的盈利能力、清偿能力和抗风险能力。

项目发行债券后的赢利能力和抗风险能力较强，项目投资经济费用效益能力较强。

2、社会效益产出
本项目实施后，完善了泸州市主城区的城市基础配套设施，极大地缓解了泸州市主城区停车难的现实问题；在很大程度上集约利用了有限的城市市政公用建设用地，拓展城市空间，极大地完善了泸州市主城区城市功能；对提升泸州市主城区城市品位，美化泸州市主城区城市形象，进一步促进泸州市城市经济快速发展，具有十分重要的现
实意义。

项目的社会效益十分明显，社会影响非常深远。

三、PPP运作的必要性和可行性
（一）运用PPP模式的必要性
1、目前，泸州市机动车保有量已经达到55万余辆，近五年翻了一倍多，平均增长幅度在20%以上，全市私家车拥有量已经达到36辆/100户，交通拥堵、交通安全、停车困难等问题已成为困扰泸州经济社会发展的重要因素。

而江阳区、龙马潭区、纳溪区共有机动车23万辆，其中小型汽车约有10万辆，占全市小型汽车的58%。

据泸州市车辆动态流量监控统计显示，夜间车辆25%左右处于流动状态，因此，江阳区、龙马潭区、纳溪区共有17万辆需要夜间泊车。

依据交警部门的停车场普查数据，泸州市城区（含三个区）内标准停车场、小区配建车位、车库、商业区地下停车场等停车位共有4.5万个，有近12.5万辆车没有停车场可以停靠，车位严重短缺，致使部分车辆停靠在街道两侧，加重了动态交通和静态交通的矛盾，城市交通道路更加拥堵，由此引发了社会各界对“停车难”问题的高度关注。

本项目的建设不仅是总体规划、城市化发展的需要，还是发展区域经济，提城市通行、服务能力和服务水平，发展旅游产业、招商引资、拉动内需的迫切需要。

因此，本项目的建设是十分必要的。

2、为加强地方政府性债务管理，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）提出“修明渠，堵暗道”，即堵住通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”，政府将不得通过企业举借债务，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行政府地方债务，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。

3、本项目资金投入大、建设周期较长，在传统建设模式难以为继的情况下，通过PPP模式引入社会资本不仅可以解决资金短缺的问题，而且可以有力推进项目后续建设并保障项目工程通过验收。

（二）运用PPP模式的可行性
1、根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）相关规定，适合PPP模式的项目应“具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定”等特点，本项目的造价定价机制市场化，建成后收益稳定、持续，总投资额达6.9亿元，投资规模相对较大，且项目建成后的需求长期稳定，因此符合上述特点，具有通过PPP模式建设的条件。

2、根据本项目的投资财务测算、物有所值报告以及财政承受能力报告，按照PPP模式操作，既减轻了地方财政的债务负担，又符合地
方财政承受能能力，还解决了急需的公共服务需求。

本项目采用“建设、经营、移交”的模式操作，由社会社会资本方进行投资建设，建成后通过特许经营权向使用者收费，以取得社会资本方的投资成本、维护成本及合理收益，因此其适用PPP模式的优势明显，对社会资本具吸引力。

3、符合财政可承受力的安排。

2015年1月1日起施行的新修订《预算法》，要求财政部门施行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，这有利于提高政府财政支付履约保障能力，极大的吸引社会资本参与本项目建设。

四、风险分配框架
（一）项目风险识别与分析
本项目投资主要有以下风险：
1、法律变更风险
主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，
很容易出现这方面的风险。

规避措施：充分做好前期准备工作，认真研究学习相关法律法规，项目实施过程中，准纪守法，严守法律底线。

2、组织机构风险
组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或营运，项目法人代表、企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。

规避措施：制度合理的人事任命，充分发挥人才优势，组建良好的管理运营团队。

3、施工技术风险
施工项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可行性与预测方案发生重大变化，可能给项目带来的风险。

规避措施：科学合理使用先进技术和施工工艺，认真研究建设方案。

4、工程风险
本项目建设场址位于泸州市两个主城区，周边地形、建筑情况较为复杂，有可能造成施工不便等。

规避措施：文明施工，认真勘察评估项目区环境状况。

5、审批延误风险
主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要方案调整非常困难，给项目正常建设和运维造成严重影响。

规避措施：提前准备好项目报批资料。

6、政治决策失误/冗长风险
指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等因素，造成项目决策失误和过程冗长。

规避措施：认真研究PPP项目运作成功案例，结合项目实际，制度应急方案。

7、公众反对风险
主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起政治社团甚至公众反对项目建设所造成的风险。

规避措施：项目实施前，做好社会稳定性评价，积极采取措施，降低项目社会风险。

8、政府信用风险
是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。

这里又分为政府不履行合同约定价款的义务和政府因收费改革等问题强制征用已建项目的风险。

规避措施：通过PPP协议合同，明确政府和社会资本方的义务和责任。

9、不可抗力风险
不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫和不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险发生。

自然灾害风险项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成本，为可转移风险，剩余自留风险由项目公司承担。

其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。

规避措施：积极做好不可抗拒力风险发生应急方案。

10、融资风险
是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先签署特许权协议，中标者要凭签署的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，
特许权协议才可正式生效。

如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。

规避措施：积极引入知名融资机构，拓展融资渠道，规范融资行为。

11、财务风险
本项目主要由社会资本筹资，财务风险由项目公司承担。

本项目在设定的特许经营年限、收费标准等各项参数条件下，具有一定的盈利能力和偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险较小。

规避措施：合理结算年度支出和收入，科学制定来年财务预算，并制度财政应急方案。

12、投资估算风险
投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高等。

近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、材料、机械台班、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险。

可以按照投资额的一定比例预计风险成本。

规避措施：实时掌握材料及人力价格，严格控制预算成本。

13、市场收益不足风险
是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。

本项目具有独立收益能力，因此，市场收益不足风险较小。

规避措施：规范经营体系，严格控制市场收益风险。

14、同类项目竞争风险
是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。

目前泸州市三大主城区极度缺乏停车场，因此本项目不存在同类项目竞争风险。

规避措施：本项目不存在同类项目竞争风险。

15、配套设备服务提供/工期延误风险
指项目相关的基础设施不到位引发的风险。

本项目明确由政府协调配套设施服务，因此，该风险较小。

规避措施：在PPP协议合同中，明确各方义务和责任，加快推进项目建设。

16、市场需求变化风险
是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

规避措施：本项目不存在市场需求变化风险。

17、收费变更风险
是指由于PPP项目产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

规避措施：根据现行物价水平，合理制定服务收费标准。

18、腐败风险
主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

规避措施：加强公司监督管理体系。

19、项目公司违规／违法行为
项目公司违规／违法行为是项目公司或项目投资者在项目融资、建设或运营过程中，出现利用项目进行欺诈、发生重大安全事故、对周围生态环境造成破坏等触犯法律法规的行为。

规避措施：推动项目融资、建设、运营、维护等阶段公开化，接受社会各界监督。

（二）风险分配原则
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险
由政府和社会资本合理共担。

分项风险分配原则是：
⑴承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
⑵承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；
⑶承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
⑷由该方承担该风险最有效率；
如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

（三）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

本项目风险分配情况详见下表：
注：项目公司承担风险由社会资本全权承担。

五、项目运作方式
（一）模式构建原则
运作模式的构建需遵循以下主要原则：
1、合同主体的地位平等原则。

在PPP项目下，合同各方应是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方的权利义务。

2、风险最优分配原则。

PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

3、切实履约原则。

PPP模式的项目目标的实现，建立在各利益相关方对PPP相关协议的切实履行的基础上，保障项目的顺利实施。

4、合理回报原则。

鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目经营成本，提高资源配置效率，获取合理的投资回报。

5、合法合规合约原则。

PPP项目合同文件及项目经营程序要与相关的法律法规和政策、技术规范和标准相匹配，确保项目合规合法、内容全面、结构合理和具有可操作性。

（二）运作方式
本项目运作方式为“BOT”（Build-Operate-transfer的简写），即“建设-运营-移交”模式，是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

本合同中是指项目公司承担本项目的全部实施流程。

该模式具体运作方式为：在通过采购方式确定社会资本方后，由设立的项目公司完成各停车场项目的前期审批手续、勘察设计、工程建设等工作，项目建设完成并验收合格后，由项目公司按照《泸州市发展和改革委员会关于规范我市机动车停放服务收费管理的通知》（泸州市发改价格〔2012〕403号）相关规定对停车场进行收费运营管理，
并负责停车场的清洁卫生、检修、主要构件结构的保养维护，在30年项目特许经营期满后，项目公司应无偿将项目资产移交给项目实施机构，项目公司清资核产后注销，项目合作终止。

六、交易结构
（一）投融资结构
本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如下图所示：
图1 泸州市第二批城市停车场PPP项目投融资结构
1、投资结构
泸州市政府授权泸州市基础建设投资有限公司作为PPP项目中的政府方出资代表，与社会资本共同设立PPP项目公司。

其中，泸州市基础建设投资有限公司占股5%，中标社会资本占股95%。

本项目总投。