9第九章 社会救助法(1)

第九章 社会救助法
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教学目的要求：
• 掌握社会救助的特点与功能以及社 会救助的对象
• 了解我国社会救助体系 • 理解社会救助对反贫困的意义 • 掌握社会救助基金的筹集和使用 • 了解社会救助管理
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本章重点、难点：
• 重点：社会救助的功能及对象，社 会救助基金的筹集和使用
• 难点：社会救助标准的确定
• 在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“ 须经家庭经济调查的保障制度（Means-tested Programs）”。
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社会救助或最低生活保障制度提供的 仅仅是满足最低生活需求的资金或实物， 目的是在公平与效率之间寻求适度。
它既体现了人道主义精神，它不 问致贫原因，只看受助者是否真实贫 困；也没有别的什么资格限定。它是 社会保障制度中的最后一道安全网， 极力使每一个公民不至于在生活困难 时处于无助的困境。
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（二）贫困的恶性循环
• 贫困是社会的一种病态，导致贫困的诸因素 经常是相互叠加、相互联动和互为因果的， 往往使得贫困者处于一种越陷越深的境地， 即贫困的恶性循环。
• 贫困的恶性循环模式表现为： • 低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们
只能进入低收入职业，处于低的社会地位上 • 低收入的职业和低社会地位使他们更为贫困
• 获得赚钱的机会和提高对机会的反应 能力。
• 从产业政策角度实施的反贫困战略。 • 劳动力流动与反贫困
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第三节 社会救助体系
一、社会救助体系的分类 • 社会救助制度的体系分类较为繁杂。
从国外的实践来看，常用的分类方法 有三种：
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社会救助体系的分类：
• 按救助主体与救助对象相结合 公共援助和低收入家庭补助
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导致新贫困的原因：
• 经济体制转轨和结构调整是形成新贫困 人口的重要原因；
• 部分企业效益不好是导致贫困的重要原 因；
• 社会保障制度改革滞后。
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根据上述学者的分析和贫困实例分析 ，可以把贫困定义理解为三个层面：
第一、是一种社会上客观存在的生活状况 第二、是一种社会上普遍公认的社会评价 第三、是一种由社会政策造成的社会后果
最低生活保障线：即最低生活保证线或 最低生活需要线。在西方被称之为：“ 贫困线”或“低收入水平”。也叫最低 生活保障标准。最低生活标准指在社会 发展的某一时期内，由政府制定的，与 社会经济发展相适应的，衣、食、住、 行等方面维持一个人生存的最低限度的 基本生活标准。
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2、我国最低生活保障线的确定
1、自然灾害主要分为以下几种类型： • （1）气象灾害；（2）地质灾害；（3）地
貌灾害；（4）水文灾害，；（5）生物灾 害，如病虫害、鼠疫等；此外，还有森林 火灾等。
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2、救灾的对象与内容
• 自然灾害的社会救助的对象是遭受自然灾 害侵袭而遭受损害的灾区及其灾民。
• 救灾有广义和狭义之分。 • 广义的救灾包括报灾、核灾、灾后救助等
两个调查数据： 根据一个对1995年以前卖血的人群调查，其 中HIV感染率为12.5%。这个调查包括了10个 县，总人口为7千万。这些县的单采浆活动发 生于1992－1995年。另外一个在 1999所做的 一个县内210名卖血者调查发现其感染率为 25.9% .
中国第二次申请全球基金报告数字 在全国局部卖血者中，河北省卖血人群中的 HIV流行率为 18-40% 湖北是4－10％，湖南 是2-6%, 安徽是15%, 陕西是1.6-3.9%, 山西 是1-5.5%
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三、反贫困的重要意义与实现途径
（一）反贫困的重要意义 • 首先，消除贫困会使整个社会原来
处于闲置状态的劳动力变成创造财 富、促进经济增长的人力资源。 • 其次，消除贫困有利于缓和社会矛 盾，为市场经济发展提供一个稳定 的社会、政治环境。
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（二）消除贫困的途径
• 贫困的消除必须借助于政府明智而适 当的社会经济政策，以影响经济增长 和收入分配的格局。
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第一节 社会救助概述
中国的城、乡 最低生活保障制度（社会救 助制度，Scheme of Social Assistance） 在整个社会保障体系中，将成为一项基
本的国家制度。
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一、最低社会保障及其涵盖的内容
1、定义：社会救助是现代国家中 得到立法保障的基本公民权利之一， 是指当公民难以维持最低生活水平时 ，由国家和社会按照法定的程序和标 准向其提供保证其最低生活需求的物 质援助的社会保障制度。
全过程及其内容； • 狭义上的救灾仅指对灾民的生活与生产中
的困难给予救助。
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（二）农村扶贫
• 1、扶贫的对象
• 扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没 有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮 助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使 其尽早脱贫。
• 2、扶贫战略与途径
• 从1981年起，国家就有计划地开展了“反贫困”的 工作。1984年，中共中央，国务院专门发出了《关 于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1994年又 制定和实施了《国家扶贫攻坚计划（1994-2000年） 》
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二、社会救助的特点、功能与原则
（一）社会救助的特点： • 社会救助对象的选择性。 • 资金来源和给付的单向性。 • 救助标准的低层次性。 • 救助时限的短期性。 • 贫困线划定的相对性。
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（二）社会救助的功能
• 社会救助可Leabharlann Baidu有效保证低收入者的基本 生活；
• 防止两极分化，维持效率与公平的基本 协调，从而避免因社会矛盾激化引起的 社会动荡；
• 我国人均纯收入全年不到200元的 县，被列为扶贫县，国家给予社会 救助。
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第二节 社会救助与反贫困
• 一、贫困程度的衡量指标 • 1、贫困发生率 • 2、贫困深度
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1、贫困发生率
• 贫困发生率是指一国或一地区处于 某个贫困线以下的人口占总人口的 比例，又称贫困人口比例、贫困人 口调查指数、贫困率等。
治区内的各市、县标准也不一样。从整体上看，北京、上海和广东 省保障标准较高，标准最高的是深圳市319元；标准较低的省份有 贵州、江西和内蒙古等，标准最低的是贵州省的黔西县，标准为78 元。 36中心城市（城区）保障标准 如下：（单位：元/人、月）
涉及最低生活水平确定问题。然 而，什么是贫困？
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关于贫困的定义：
第一、将“贫困”定义为“缺乏说”：其代表人物 有：美国的雷诺兹、英国的汤森和奥本海墨等。 他们认为贫困是由于“收入不足”、“资源不足 ”或“匮乏”等。
第二、将贫困定义为“机会说”或“排斥说。”其 代表人物主要有英国的奥本海墨和欧共体委员会 。他们认为贫困是“机会被剥夺”和“社会排斥 ”。认为“贫困应该理解为个人、家庭和群体的 资源（物资的、文化的和社会的）如此有限以至 他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限 度的生活方式之外。”
⑴ 按照国际惯例，有劳动能力的低保对象本 人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动 能力的对象的三分之二或四分之三。
⑵ 对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老 人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标 准10—20%。
⑶ 优抚对象的生活困难不应该在低保制度中 解决。
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目前，全国各市、县的保障标准有很大差异，就是一个省或自
（1）在最低收入户的各项生活费用支出基础上确定。 （2）以维持生活所必需的基本生活资料的价值量确定
。 （3）用最低食物支出和恩格尔系数确定。
公式为：基本生活需要线＝R×最低食品支出 式中：R为一定比例的最低收入户家庭生活费支出
与食品支出的比率。
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3、在制定最低生活保障标准 时，还需要考虑三个问题：
• 2、享受五保的条件。享受五保的人，必须是 无法定抚养人、无正常的劳动能力、无正常 生活经济来源的老人、残疾人和未成年的孤 儿。
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（四）城市居民最低生活保障
我国的城市居民最低生活保障制 度，是政府对家庭人均收入低于最 低生活保障标准的城市贫困人口进 行救助的一种新型社会救济制度。
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1.西方社会关于最低生活保障线的表 述
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2、贫困深度
• 贫困深度是指穷人的人均消费低于 贫困线的比例（%）。这一指标可以 用来估测穷人的消费或收入位于贫 困线以下的程度，或曰平均差距。
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二、贫困的成因与贫困的恶性循环
（一）贫困的成因 家庭实际收入与贫困程度高度相关，而实
际收入的多少又受下列因素影响： • 家庭获得就业和生产资料； • 就业机会少和就业能力低； • 抚养负担和赡养负担重； • 抗风险能力低，突发事件造成收入下降； • 社会地位低； • 生产和生活环境恶劣。
• 按照社会救济项目支付方式的不同 现金救助和实物救助
• 按照社会救助项目和措施的性质与 用途相结合的标准 救助类项目和预防性项目
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二、中国社会救助体系
• 中国社会救助体系包括： • 贫困救济 • 救灾 • 扶贫等
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（一）救灾
• 针对自然灾害的社会救助又称“救灾”。 是指国家和社会对因自然灾害造成生存危 机的社会成员进行抢救与援助，以维持其 最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地 的一种社会救助制度。
• 为经济持续健康发展创造稳定的社会环 境，这不仅是发展市场经济必不可少的 社会政策，也是社会走向共同富裕和不 断进步的重要标志。
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（三）建立最低生活保障制度 应遵循的原则
①保障最低生活需求的原则； ②普遍性原则； ③法制化原则； ④维护个人尊严的原则。
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三、社会救助的对象
• 社会救助的对象可划分为： • 无依无靠又没有生活来源的公民。 • 突发性灾害造成的生活暂时困难的公
• 扶贫的途径，可分为救助式扶贫和开发式扶贫两大
类。
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（三）农村五保供养制度
• 农村五保工作是农村社会救助工作的主要内 容之一，它保障的是农村最需要国家和社会 给予帮助的无依无靠的老年人、残疾人和未 成年人
• 1、 “五保”指的是：保吃、保穿、保住、 保医、保葬。此外，对孤儿还有保教育的内 容。
1、下岗工人（七千万） 2、残疾人（4千8百万） 3、慢重病人（115万） 4、农村绝对贫困人（3000万） 5、老年贫困（按国际标准计算＝4800万）
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其他类别：以艾滋病问题为例
• 边区的少数民族 • 贫困地区的农民 • 非正式就业妇女
主要感染原因：吸毒 主要感染原因：卖血 主要感染原因：卖淫
• 民族 － 吸毒、文化生存、权益问题 • 农民工 － 性问题、身份、卫生问题 • 非正式就业者 －就业、身体保护、权益
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第三、将贫困定义为“能力说 ”
• 这也是在“缺乏说”基础上的深入 探讨。世界银行曾将贫困定义为“ 缺少达到最低生活水准的能力。” 这一界定比较偏向致贫原因的内在 性、主观性和主动性，贫困是由于 自身缺乏能力造成的。
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贫困的定义用图表示：
贫困
资源缺乏（汤森）
收入不足（雷诺兹）
全面匮乏（奥本海墨）
群体
缺乏能力
缺乏机会
注：整个大圆表示的是贫困群体。白色部分表示对贫困的狭义表示（如雷诺兹的 定义）；白色和浅灰色是中性定义（如汤森的定义）；整个白色、浅灰色和深灰色是 广义的解释（如奥本海墨的定义）。竖线把大圆分为两个部分，右边丧失劳动能力8的 那一部分贫困群体，左边表示缺乏机会的那部分贫困群体。
中国弱势群体分析：
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例数
四川省HIV感染者地区分布图
700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100
50 0
地区
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不详 其他省 自贡 资阳 宜宾 雅安 遂宁 攀枝花 南充 内江 绵阳 眉山 泸州 凉山 乐山 广元 广安 德阳 达州 成都 巴中
卖血人群与农村贫困问题
民。 • 有收入来源，但生活水平低于或相当
于国家法定最低生活标准的公民。
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依据具体的公民群体，社会救 助的对象可划分为：
• 儿童救助； • 老人救助； • 残疾人救助； • 失业者救助； • 病患者救助； • 遭受灾难者救助。
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社会救助还可按地区划分对象：
• 按人口平均的收入低于某一基本生 活水平的地区，往往被列为贫困地 区。
用图表示：
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贫困
一种社会评价 社会普遍公认
落后
一种生活状况
社会客观存在
困难 最低
一种政策后果 社会政策后果 起码
综上所述，在中国克服贫困的关键是建 立最低生活保障制度，给贫困人口以扶 助与必要的手段、能力和机会，以帮助 其铲除贫困的根源。
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社会救助制度的实施：
• 一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法 定工作程序，用于审核申请救助的公民的收入 状况，其中包括：个人申请、机构受理、立案 调查、社区证明、政府批准。