自考 西方政治制度 杨建成 精讲班 第七章 西方国家的地方政府制度

第七章西方国家的地方政府制度主讲老师：杨建成自从国家发展到一定规模、告别城邦时代以后，为了政治统治和管理的需要都要把全国领土划分成若干不同层次的行政区域，并设置相应的各级地方国家机关，行使国家权力，对区域内的公共事务进行管理。

人口规模和地域面积较大的国家通常会设有多级地方政府。

因此，在当今世界，地方政府是国家机器必不可少的组成部分。

地方政府是中央政府的对称，与中央政府不同，地方政府没有国际法意义上的主权，因此，国防、外交以及全国性的事务必须由中央政府来统一管理。

但是，中央政府要确保其全国性的法律和政策能贯彻实施，对社会进行有效的管理和监督，也必须依靠地方政府的协助。

本章在讨论地方政府时，总的来说是指狭义的政府即地方行政机关，但有时也会涉及地方国家机关的其他部分。

第一节国家结构形式与地方政府制度一、国家结构形式的含义与分类1.国家结构形式的含义国家结构形式是国家的整合形式，指的是国家的各个组成部分如何整合成为一个成其为国家的政治共同体。

国家结构形式具体表现为国家的整体与部分之间以及中央政权机关与地方政权机关之间相互关系的构成形式。

它所要解决的问题就是，明确一国的领土如何划分，以及划分以后如何规范国家整体和各组成部分、中央和地方之间的权限和管辖范围，以实现管理的统一和协调。

国家结构形式与政体即政权组织形式都是统治阶级为实现本阶级的统治而组织、管理和控制国家的形式，它们都从属于并反映国家的阶级本质，即国家由谁来统治。

政体体现的是一个国家的横向权力结构和权力分配关系，国家结构形式体现的则是国家政权的纵向的整合方式，并且表现为特定的中央与地方关系，而国家正是依据这种关系来确定行政区域，设立不同的地方政府层级的。

国家结构形式是国家制度的重要组成部分，是随着国家的产生和发展而形成和变化的。

当国家不再把所属居民按血缘关系结合在一起，而是按照地域来进行统治与管理时，就产生了管理全国性事务的中央政府和管理地区性事务的地方政府，也就形成了最初的国家结构形式。

当国家的地域还比较狭小时，国家结构也比较简单。

随着资本主义的发展和民族国家的兴起，政治、经济、社会和民族构成也日益复杂，国家结构逐渐出现了比较复杂的形式。

西方各国根据本国国情采用各有特色的国家结构形式，并且一般都要通过宪法加以确认和保护。

一个国家究竟采取何种结构形式，主要取决于统治阶级的政治需要，也受到该国历史、地理、民族、语言、宗教、文化等多种因素的影响，特别是历史因素和民族因素。

一个国家的国家结构形式通常与其历史传统有关，它既包括统治经验的积累，又有国民在历史中形成的相对稳定的心理认同，而民族关系的处理如果没有与其相适应的国家结构形式，必然会影响到统治阶级的政治统治。

1.国家结构的分类按照比较公认的看法，当代西方国家的结构形式主要是单一制和联邦制。

(1)单一制单一制是一个主权国家的中央政府将国土划分成若干行政区域并设立相应的地方政府的一种结构形式。

其主要特点是:第一，全国只有一部宪法、统一的法律体系、统一的最高立法机关、统一的行政机关体系和司法机关体系；第二，国民具有统一的国籍，中央政府在国际交往中代表国家统一行使主权，地方政权对外交往不具有主权性；第三，全国划分为不同的行政单位和自治单位，它们没有脱离中央而独立的权力，中央政府却可以随意变更地方政府的疆界；第四，中央与地方的关系是领导与被领导的关系，地方的权力都来源于中央的授予。

在单一制国家，中央政府可以根据需要随时决定其地方政府的权力数量、种类和范围，以求在维护中央政府统一权威和发挥地方政府积极性之间达成平衡。

单一制的优点在于：中央政府集中的领导有利于从全局出发实现资源的整体配置，避免区域间过大的发展不平衡；统一的文化、教育有利于本国民众思想观念的趋同与凝聚力的增强，减少了分离运动和独立运动发生的可能性；各项政策、法令从上到下畅行无阻，有利于国家行政效率的提高。

不过，如果在单一制国家里中央政府的集权过度，会造成对地方政府积极性的损害。

目前世界上的多数国家实行的是单一制，实行单一制的西方国家如英国、法国、意大利、日本等。

(2)联邦制联邦制是指由两个或者两个以上享有独立权限的地区作为成员单位（州、邦、省）组成统一主权国家。

其特点主要表现为：第一，国家有统一的宪法和基本法律，各联邦组成单位有自己的宪法和法律，如果成员单位的宪法与联邦宪法发生冲突应以联邦宪法和法律为准；第二，联邦有自己的议会、政府和法院，各成员单位亦设有自己的立法、行政和司法系统；第三，联邦是国际政治的主体，外交权属于联邦政府，但在宪法的范围内联邦成员也可以有一定的对外交往的独立性；第四，联邦与各成员单位的权力划分由联邦宪法规定，联邦宪法的修改需经联邦和成员单位的共同参与。

在当今世界近200个国家中，虽然只有20多个联邦制国家，可是它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约1/2的土地。

联邦制国家中，最为典型的有美国、德国、加拿大、瑞士、澳大利亚等，它们在制度设计上各有特色。

一般来说，与单一制政府相比，联邦制政府更为复杂，会产生更多的困难和不便，更不能够快速行动。

但是,作为一种制度安排，联邦制具有多中心、自治、非集权的特点因而有较大的包容性，使得具有不同种族、民族、宗教、文化、语言的地区为了共同的需要整合为一个统一国家提供了可能。

二、地方政府制度及地方政府改革地方政府制度是与中央政府制度相对而言的，它指的是有关地方政府的层级划分、组织形式、职能、机构设置等的原则、政策、法律和惯例的总和，对此后面几节里将进行重点的阐述。

这里要说明的是，作为一种普遍存在的社会政治现象，地方政府制度是与国家结构形式紧密相联的。

不同的国家结构形式会有不同类型的地方政府，而且国家结构形式所涉及的中央与地方之间的关系本身亦属于地方政府制度的研究范畴。

1.单一制国家中央与地方的分权从法理上讲，单一制国家地方的权力是中央授予的，中央主要通过行政控制来实现对地方政府的控制。

根据权力的大小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。

在中央集权型单一制国家，地方政府在中央政府的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权，或者即使设有自治机关亦受中央政权的严格控制。

一般认为，法国在1982年以前是个典型的中央集权型单一制国家，当时法国的地方政府实体主要有省和市镇两级，其行政首长既负责执行本级议会的决议，又具有中央官员和地方官员的双重身份。

他们一方面作为地方官员，管理一切地方行政事务；另一方面又代表中央，依照中央的命令行事，对国家内政部负责，并随时可能为中央所撤换。

1982年，法国实行了地方分权改革，传统上由中央任命的地方行政长官失去了某些方面的权力，而地方议会则相应地获得了这些权力。

虽然说中央政府对地方政府的监督仍然广泛存在，但集权的程度显然已大大降低，分权化的发展方向则越来越明显。

在地方分权型单一制国家，地方政府由当地居民选举产生，并在中央政府监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务，典型的有英国、日本和意大利等，它们大多有久远的地方自治传统。

与此同时，中央政府通过政府各职能部门来实施对地方的立法、行政和财政控制，若发现地方议会有越权行为，可诉请司法机关纠正。

虽然在地方分权型单一制国家中，地方政府享有较大的行政自主权，但是涉及军事、外交等全国统一性的政务仍归中央政府掌管，而且从法理上讲地方政府的一切活动也应当受制于中央。

近年来，随着工业的进一步发展以及经济联系的日益紧密，这些国家的中央政府也增强了对地方政府的监督和控制。

2.联邦制国家中央与地方的分权从法理上讲，联邦制国家联邦的权力是成员单位让予的，而成员单位的权力是保留的。

在美国，联邦政府和州政府的权力都是由合众国宪法来授予的，联邦不得侵夺州的权力，任何一个州也不得僭越只有联邦政府才可以行使的权力。

美国宪法对联邦和州的权力划分采取"联邦列举、各州保留"的方式，即对联邦政府的权力详细列举，而宪法未明确授予联邦也未禁止各州行使的权力由各州保留。

列举的联邦权力主要有管理州际和对外贸易、管理邮政、发行国债、祷造货币、统一度量衡、移民归化、建立并维持军队、宣布战争、缔结条约等，后来通过联邦最高法院的宪法解释和有关判决，联邦政府还拥有为执行"列举权力"所必需的"默示的权力"。

州政府的权力则主要来源于保留权力，即宪法未明确授予联邦也未禁止各州行使的权力，传统上这些权力包括管理本州商业、维护州内治安、提供并管理州内的公路系统、监督教育，等等。

除此之外，联邦政府和州政府还对某些事项共享权力，如税收、公共卫生、汽车安全、毒品控制等。

必须指出的是，美国州以下的地方政府和州政府的关系与州政府和联邦政府的关系不同，在美国的联邦制下，监督州以下的地方政府是州政府的保留权力，而且所有县、市、镇、乡和特别区的政府都是由州议会通过立法创造设立或者特许成立的。

州的一切权力归州政府，其下设的地方政府只能作为州的代理人或根据州议会的特许行使权力，它们不拥有固有的权力，而只能行使州宪法赋予的权力和由州议会通过立法所授予的权力。

从宪法角度看，美国州与地方政府的关系属于单一制的性质，这就是联邦制下的'州内单一制'。

德国也是在基本法上列举联邦权力，而将剩余权力划归各州的。

在立法方面，联邦和州都有自己专有的立法范围，比如外交、国防、贸易、货币等是联邦的专有立法范围，而文教、警察和地区规划等是州的专有立法范围，此外双方还在民法、刑法、经济法、劳动法、土地法等方面共有立法权。

不过，德国基本法明确规定：在共有立法的领域，联邦已经立法的，州不可以立法，联邦没有立法的，州可以立法，但是一旦联邦也立了法以后，州的法律则自然失效。

由此可见，德国一切重要立法权均在联邦，州只制定一些服从于联邦法律的地方性法规。

尽管如此，由于联邦政府的决策和事务绝大多数要靠州政府来执行，因此各州在政策的执行过程中扮演着更为重要的角色。

在德国联邦制的实际运作中，联邦与州之间的合作是非常广泛的，双方之间的分权更多地表现为管理环节的分权，即联邦政府主要负责制定政策而州政府主要负责实施和执行政策，这被称为"功能联邦主义"。

其结果就是，德国联邦法律的执行权大都掌握在州政府的各个部门，只有联邦财政、铁路、邮政等方面的执行权由联邦机构掌握，联邦政府只起到监督的作用，这与美国联邦政府和州政府各执行自身的法律显然有别。

与美国和德国不同，加拿大采取的方式是在宪法上分别列举联邦政府和联邦成员（省）政府的权力，而将没有明确授予省的权力保留给联邦政府。

3.近年来的地方政府改革20世纪80年代以来，西方主要国家都着手对地方政府进行了改革。