社区建设的历程

社区建设的历程、现状及未来发展本文的主要内容是回顾社区建设的历程，描述当前社区建设的现状和各地实践的模式，分析社区建设存在的主要问题，在借鉴国际社区发展趋势的基础上，来把握今后一段时期内我国社区建设的基本走向，以利于下阶段我区社区建设的发展和指导街道、社区顺利开展工作。

一、“社区建设”的概念和主要特征按照我国政府权威文件的表述：社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程；也是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程，还是我国社会基层组织结构重组和社会资源整合的过程。

通过上述定义可以看出社区建设的主要目的是建立一种与社会主义市场经济相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区迫切需要解决的问题。

概括而言，社区建设具有以下主要特点1．社会性社区建设是一项社会性的工作。

它既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。

它的社会性主要表现在以下几个方面：一是党政组织发挥着领导或主导作用。

二是社区建设工作面向整个社区，面向社区成员，为社区组织和成员提供多方位、多样化的服务。

三是社区建设工作需要全社会的参与，辖区单位与社区居民的共驻共建是社区建设的基础工程。

2．群众性社区建设是一项群众性的工作。

主要表现为：一是社区建设的基本原则是以人为本。

二是社区居民的参与是社区发展的坚实基础。

三是社区建设工作必须是全体居民对其所生活的社区形成认同感、荣誉感、归属感与参与感，即社区意识。

只有使社区居民真正树立起社区意识，才能增强居民对社区的向心力和凝聚力，才能促进社区建设和社区发展。

3．地域性中国的城市社区是一种地域性的社会生活共同体，因此，社区建设也具有突出的地域性特征。

其主要表现为：一是社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区问题，为本社区成员提供多样化服务。

二是社区建设的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和群众、组织。

三是社区建设的活动范围主要局限于本社区之内，并在一定程度上受本社区地理环境条件的制约。

4．综合性社区建设是一项综合性工作，而不是特指某一方面的工作。

其表现为：一是社区建设工作涉及面很广，它包括拓展社区服务、美化社区环境、强化社区治安、繁荣社区文化、推进社区卫生。

二是社区建设既然是一项综合性工作，所以评估社区建设工作的标准也不是单一的，或固定不变的。

三是社区建设工作是一种多学科的集合体，既有社会学，也有人口学、政治学、环境学、管理学等等。

开展社区建设的工作，要求社区工作者必须掌握多方面的知识。

5．计划性社区建设的计划性表现为：一是社区建设是一项有计划的社区变迁。

人们认识和掌握了社会变迁的客观规律，制定社区建设计划，推动社区发展的过程，就是社区变迁。

二是社区建设作为有计划的社区变迁，是人的自觉的主观能动性的体现。

三是社区建设必须从社区实际出发，制定长期、中期、短期的计划。

必须在大量社区建设调查的基础上制定出符合社区实际情况，具有自己特色的总体发展计划。

二、我国社区建设历程的回顾我国社区建设运动最早要追溯到20世纪初期，伴随着国际上一些农业国家的“民众教育”、“农业推广”、“合作事业”与“乡村建设”等民间自发的社会改良运动而展开的，如1924年晏阳初先生在河北定县推行的平民教育；1927年陶行知先生在江苏南京创办的晓庄学校及其后来在江苏各地创办的乡村师范学校；1929年梁漱溟先生创建的河南村治学院及其后来在江苏山东邹平县推行的乡村建设运动，不难看出，这一时期的社区建设运动主要是在农村展开。

接下来由于战争的原因，致使社区建设工作被迫停止；1949年解放后，曾经在农村推行土地改革、农村合作事业，直至走向人民公社制度，在城市则建立一种国家为权威来源、单位为统治形式的高度组织化的社会——经济一体制，在这种城乡二元的社会结构下，我国的社会经济发展是高度集中的统一命令模式，这种发展模式下没有带地方自治色彩的社区建设的存在；1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理；1989年12月26日全国人大通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》又明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引入法律条文；1991年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动；1998年，国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部；1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程；2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。

可见，将社区建设推向深入是不可阻挡的趋势。

（关于“社区”一词的含义、演变及其存在的问题，令文论述）三、我国城市社区建设的现状中国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。

一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。

因此，这类研究者提出要将城市管理权力的下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理。

由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强。

因而直接影响了基层政权建设的实践。

虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。

第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。

持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。

他们针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。

为此，他们提出：（1）适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力应向社会转移；（2）通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；（3）将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；（4）培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。

对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。

“社区制”研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。

在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，从试点工作中积累了许多好的做法和经验，基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路，取得了初步的成效。

四、我国社区建设的试点概况和基本经验自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个"全国社区建设实验区"，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本思路、操作原则和程序，在全国进行示范和推广，以推动城市社区自治。

各实验区经过几年的发展，逐渐形成了下列四种最具代表性的模式或经验。

（一）社区建设的代表性模式及其主要特征一是沈阳模式。

沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。

即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系。

就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。

二是上海经验。

其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、四级网络"的城市改革密切管理体制合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。

上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。

由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。

与上海做法类似的有北京西城区。

三是青岛经验。

青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。

青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。

全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。

同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。

与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江汉模式。

这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。

江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。

其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。

2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。

3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。

江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。

明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。

2）明确职能。

政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。

3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。

4）费随事转，责权利配套。

5）建立评议考核监督机制。

为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。

除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设供了有益的经验。

（二）、我国社区建设已初见成效通过各级政府的大量努力，社区建设已初见成效：一是社区建设得到党政领导的高度重视。

自实验区工程启动以来，社区建设工作得到所在省、市党政领导的高度重视，把这项工作列入党委、政府的重要议事日程。

二是社区建设得到人民群众的欢迎和支持。

推进社区建设，使社区功能得到了强化。

各部门、各驻区单位在社区中找准位置，从各自本职出发，向社区提供了大量的人力、财力、物力支持。

社区普遍开展了便民利民服务、治安综合治理、美化环境以及各项群众喜闻乐见的文体活动，尤其是着手解决一些群众亟需解决的老大难问题，收到了一定的效果。