第二讲公共管理的主体
公共管理的主体
公共管理的主体公共管理主体的含义目前在学术界主要存在三种不同的观点。
第一种观点把公共管理主体限定为公共组织体系,包括政府组织与非政府组织两大类。
这类观点认为公共管理主体只包括组织,并不涵盖那些详细行使公共管理权力的个体。
汪玉凯认为,公共管理主体是政府及其他公共机构,徐双敏和丁美东认为公共管理主体是合法行使公共管理职能的机构或组织,公共管理的主体不仅指政府,还包括各类非政府公共组织。
也有学者认为,公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织注; 还有学者指出, 公共管理主体除政府外,还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。
这一类观点认为公共管理主体是从事社会公共事务管理、供应公共产品与服务的组织和部门。
政府是公共管理的核心主体,但不是唯一的主体。
除了以政府为主的公共部门和公共组织外,以非营利组织为主的准公共部门也是公共管理的重要主体,由于市场有失灵,政府也有失灵。
因此,从传统的政府单一主体扩展到包括政府、非政府组织及公民的多中心网络式治理结构已成为公共管理进展的主要趋势。
注目前大多数学者均认为公共管理的主体主要包括政府组织和各种非政府组织,而不包括公共组织的组成人员。
其次种观点则认为,公共管理主体可以认为是等同于公共组织的组成人员。
“主体的划分很难有明确的界限,由于我们对公共服务概念的理解大大扩展了。
公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。
所以,公共管理的主体就成为全部追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非营利机构执行。
”持这种观点的人认为,公共管理活动是需要由持有公共管理信念并实际致力于工作的人来完成的,因此,公共管理的主体当然所指的就是由各种公共组织和非营利组织中的构成人员。
公共管理的主体及其行为特征重点提示
公共管理的主体及其行为特征重点提示1.政府和非政府公共组织、公共管理者公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共事物管理的组织和个人。
行使公共权力的组织主要是政府和非政府公共组织，而这些组织行使权力的途径是通过公共管理者最终得到实现的，也就是说公共管理的主体性是通过公共管理者体现的。
依据公共管理理论，政府虽然是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构。
在政府之外还有着自治和半自治的公共管理机构来承担公共管理的职能。
随着公共管理职能的转移，政府则更多地侧重于公共政策的制定与监督，政府对公共权力的垄断也将被打破。
2.市场经济国家政府的主要职能可归纳为以下五个方面：（1）建立并维护社会和市场秩序；（2）提供公共物品及基础服务；（3）调控宏观经济并保持稳定；（4）进行收入和财产的再分配；（5）保护自然资源和环境。
（基于市场失灵确定政府的职能）3.转型期我国政府职能的转换主要表现在以下几方面：（1）改变管理理念，为全社会提供服务；（2）改革企业制度，实现政企分开；（3）加强法制建设,形成公平竞争的市场经济体系；（4）实行宏观调控,稳定经济发展；（5）加强政府自身建设,提高工作效率。
4．非政府公共组织政府以外的公共的，而非私人的处理社会各种公共事务、提供各种公共物品和服务的组织。
非政府的基本特征是有：非政府性；公益性；正规性；专门性。
非政府公共组织活动的特点具有：广泛性、针对性和中介性。
形成非政府公共组织与政府组织的良性互动主要应考虑以下几方面的问题。
（1）精简政府机构，形成小政府、大社会的合理局面。
（2）改变非政府组织建立的方式，由下而上的建立公共组织。
（3）营造人民群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社会机制。
5．公共管理者的角色公共管理主体已呈多元化的趋势，公共管理者的角色发生着深刻的甚至是根本性的变化。
现代公共管理者提倡全新的理念。
主要体现在：由以权力为中心转向以道德为核心；由以控制为目标转向以服务为宗旨；由一元治理模式转向多元治理模式。
第二章 公共管理的主、客体
七、公共管理的客体
在公共管理的研究和实践过程中，除了要思考谁 实施管理、谁来管理以外，我们要思考的一个重 要问题就是对什么实施管理以及管理什么，这实 际上涉及的是公共管理的客体问题。 公共管理的客体：一切公共事务
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务， 就没有公共管理。
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（一）公共性 1、从社会公共事务的 承担着来看，这些事 务主要是由公共组织 及其成员提供和管理 的。 2、从社会公共事务的 存在价值看，这些事 务集中了全体社会成 员的共同利益。 （二）社会性 （三）层次性
社会性是社会公共 社会公共事务所要解 事务的最本质特征。 决和满足的是不同层 次的公共问题和公共 需求，所涉及的社会 成员的范围也有大有 小。
平衡者
保卫者
7
五、新形式下政府角色的特点
在市场经济条件下，政府的功能定位在充分发挥市 场机制的基础上的宏观管理。市场经济条件下政府 行为模式的特点如下。 1、绩效性 2、有限性
限制政府权力和职能
限制政府规模 限定政府行为和运行机制
3、灵活性 4、服务性 5、宏观性
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（三）公共权力是公共管理的基础
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十、公共物品的供给
（一）公共物品的含义与特征 1、私人物品
• （1）可分割性 • （2）竞争性 • （3）排他性
2、公共物品
• （1）不可分割性 • （2）非竞争性 • （3）非排他性
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3、准公共物品
准公共物品既带有公共物品的特性又带有私人 物品的特性，局域两者之间。
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公共管理主体多元化形成的背景
第二章 公共事业管理的主体 《公共事业管理学》PPT课件
信息传递的效率 激发生产社会财富的创造力 有效地组织社会经济活动
市场体制的局限性
市场竞争的不完全 市场体制有时难以实现社会公平 在市场体制中，民间企业难以承担提供公共产品的任务 市场体制有时难以实现发展的可持续性要求 市场体制有时难以实现宏观经济的稳定
现代国家体制的职能优势
关于公共事业管理主体的探讨
第三部门是公共事业管理主体 公共组织是公共事业管理主体 公共事业组织是公共事业管理主体 政府组织、事业组织和市场组织三者存在互补替代关系
公共事业体制局限性的克服
公共事业组织和政府合作，可以解决志愿失灵问题。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
主体的概念
主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的 客体自觉地作为实践和认识的对象，并在对象身上展示自身内 在本质力量的人。
公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公 共事业发展方向和性质的组织。
公共事业体制的职能优势
非营利性 沟通性 低成本 专业性 开放性 互助性
公共事业体制的局限性
正如市场和政府都可能失灵一样，公共事业组织也有其内在的局限性。在 西方国家，这种局限性被称作“志愿失灵”(Voluntary failure) 志愿失灵最突出的表现是筹款不足，即公共事业组织所需的开 支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口 志愿活动的狭隘性(Philanthropic particularism) 志愿组织的家长作风(Philanthropic paternalism) 志愿组织的业余性(Philanthropic amateurism) 志愿活动的产出的质与量难以测定和量度
提供法律，维护竞争的市场秩序 提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境 促进资源的合理运用，保护生态环境 从事社会发展活动，提供基本的社会服务 促进和保障社会公平 应付紧急事件 提供公共物品，解决外部性问题
公共管理的主体课件
加强水资源管理，推行节约用水，保护水生态环 境。
3
自然保护区建设与管理
建立自然保护区，保护生物多样性，维护生态平 衡。
社会福利与管理案例
社会保障体系建设
完善养老保险、医疗保险等社会保障制度，提高 保障水平。
社会救助与扶贫
加强对贫困人口和弱势群体的救助和帮扶，减少 社会贫富差距。
社区养老服务
监督机制等。
公共管理体制的创新与挑战
公共管理体制的创新
随着科技的发展和社会的进步，公共管理体制需要进行创新以适应新的环境和变化。
公共管理体制创新的挑战
如何平衡政府权力与公民权利，如何提高公共服务的公平性和可及性，如何应对复杂多变的公共问题 等。
05
公共管理案例分析
城市规划与管理案例
01
02
03
公共管理的对象是公共资源和公共事务， 包括国家、社会和公民，而私营管理的对 象则是企业内部的资源和工作流程。
公共管理更多地依赖于政府权力、法律手 段和政策工具，而私营管理则更多地依赖 于市场机制、合同和协议等手段。
02
公共管理的主体
政府
政府是公共管理的主要主体，负 责制定和执行公共政策，提供公 共服务和基础设施，维护社会秩
公共管理体制的改革与发展
公共管理体制改革的必要性
01
随着社会经济的发展和政治体制的变革，公共管理体制需要进
行改革以适应新的形势和需求。
公共管理体制改革的目标
02
提高公共服务的效率和质量，增强政府的治理能力和公信力，
满足人民群众的多元化需求。
公共管理体制改革的内容
03
优化政府组织结构，推进政府职能转变，加强法治建设，完善
公共管理的主体
直线制 职能制 直线职能制 矩阵制
直直线线组组织织结结构构图图解解
省长
县长
县长
县长
乡长 乡长 乡长
乡长 乡长 乡长
•
厅长
县长
职能式组织结构图解
省长
厅长
厅长
县长
局长
局长
局长
乡长 科长
科长
乡长
科长
厅长 县长 局长 乡长 科长
直线—职能式组织结构图
•
校长
人事处 学院
教务处
财务处
学院
总务处 学院
教务办 教务办 教务办 教务办 教务办
有限的
政府干预方式
供应
补助金
生产
管制
政府干预工具
产品，服务
外包，公共企业
政府
私营部门
管 制 规则
管制
外包
公共企业
政府
市场
企业 社会
政府再造
市场
政府与市场的关系
失灵
有效
有
失
效
灵
政府
政府与企业的关系
第一，政府作用于企业——提 供制度规范，为企业发展创造 条件
第二，企业作用于政府——企业依法 向政府纳税，代表企业职工参与政府 管理，为实现政府的宏观发展目标提 供微观物质基础
公共管理的主体
2015年10月16日
概念
公共组织
政府
主要类型 基本职能 模式
公 共 管 理 的 主 体
个人
非政府公共组织
领导者 管理者
影响力 素质 领导方式 主要类型
职责
概念 主要类型
被管理者
公共组织成员 社会公众
干预方式
与市场、企业 、社会的关系 政府再造
公共管理的主体：公共组织
公共组织的内涵
（一）公共组织的定义 公共组织是指人们为了实现社会公共 利益，向社会提供公共产品和公共服务， 按照一定法律程序建立起来的组织机构。
公共组织的特征
1、公共性。工商企业组织则具有私人性。 2、社会性。公共组织都产生于社会并服务于社会， 它管理的对象是社会公共事务，服务的对象是社 会公众，管理的目的是谋取公共利益。工商企业 则不同，其管理的对象是企业，服务的对象是企 业主，管理的目的是谋取最大的利润 3、合法性。都是依照宪法和法律构建的，并由宪 法和法律规定其责任与权力范围 4、服务性。它的根本宗旨，是为实现公共利益、 提供公共服务。
（2）执行机构 执行机构是指在政府领导机关的领导下，分 工负责管理某一方面行政事务的组织机构。 执行机构的职权涉及到社会各个领域，是具 体公共事务的管理者和组织者。 如：国务院有：部、委、办；省市政府有： 厅、局、处、科、室。 执行机构的负责人（部长、主任、厅长、局 长、处长等）往往参与领导机构的决策与领导活 动，但对上级的决策指令必须贯彻执行，对属下 的机关有业务上的指导责任。
3、调节职能：实现经济与公民生活的协调 发展 调节职能主要是：调节收入分配，调 节贫富差别，调节就业政策。努力实现社 节贫富差别，调节就业政策。努力实现社 会公平，使社会协调稳定地发展。
4、文化教育职能：提高国民素质 文化教育职能：提高国民素质 政府的文化教育职能是指通过政府机构依法 对教育、科技、文化、网络、卫生、体育、新闻 出版、广播影视等科教事业和文化事业的管理。 其职能包括： 制定科学文化教育发展的战略、规划和计划； 制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法 规； 维护精神产品的正常生产与正常交换； 组织完成重大的科学文化教育项目的攻关研 究； 投资建设科学文化教育设施。
第二讲 公共管理主体(03版本)
三、第三部门与公共服务
1，第三部门（Third Sector） 在公共部门与私人部门（Private Sector）之外， 既非政府单位、又非企业之外非政府组织（NGO ）和非营利组织（NPO）的总称。第三部门大都 是由政府编列预算或私人企业出资，交由非政府 单位维持经营的事业体。常见的社团法人、基金 会或非政府组织（NGO）通常都属于第三部门的 范畴，第三部门是以社会公益为目的，不用缴税 等特质。那些以服务公众为宗旨，不以营利为目 的，其所得不为任何个人牟取私利的机构，一般 都可划入第三部门。
个人经历因素个人兴趣因素个人价值观念因素社交因素共同利害因素管理课件192非正式组织的特征顺乎自然内聚性社会距离感消失不稳定性领袖认为作用较大管理课件20五学习型组织与学习型政府1学习型组织要素充分发挥每个员工的创造性的能力努力形成了一种弥漫于群体的学习气氛凭借着学习个体价值得到体现组织绩效得以大幅度提高
公共事业
公立学校校，政府投资的科研机构，政府 兴办的社会福利机构等。这类机构的 基本特征：所需资金主要由财政提供，部分 资金由其为社会服务所得收入予以补充； 基本功能：提供公共服务或准公共产品，由 政府定价，一般不实行企业化管理，优先 实现政府的意图，甚至直接用来为实现政 府的目标服务。生产的物品或提供的服务 ，大部分是公共的。基本无“赢利”或只 有少量“微利”，“非营利性”程度较高
小结
市场经济有时会失灵，为弥补市场失灵政府 需要在效率、公平和稳定等方面等承担职 能。但是政府不是万能的，政府对市场的 干预应该是市场永久失灵的地方而非任何 市场失灵都要去干预；同时也要利用市场 竞争机制克服政府失灵，及时进行政治体 制与行政体制改革，为经济和社会发展开 辟空间。
第2章 公共管理主体
第二章公共管理主体公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和。
由于公共管理打破了政府垄断社会治理的局面，呈现出多元化的社会治理力量合作治理的状况，因而，公共管理主体是多元化和多样化的，是包括政府、非政府组织以及其他社会自治力量在内的一个复杂的合作治理系统。
在20世纪，政府在组织形式上是以官僚制组织体系的形式出现的。
非政府组织是一支新近成长起来的力量，它在社会治理中的角色扮演才刚刚开始，所以，它应有的基本特征都尚未完全显现出来。
其他社会自治力量在历史追溯中可能会有很古老的历史，人们往往会联系到历史上曾经出现过的各种各样的自治形式。
但是，^作为公共管理主体的社会自治力量是与以往一切形式的从事自治的人及其组织都不同的。
公共管理主体也包括在公共组织中从事公共管理活动的个人，作为公共管理者，他们具有与以往的官僚不同的特征。
重点问题·马克斯·韦伯的官僚制理论·官僚制组织在20世纪的发展及其表现·任务型组织及其管理·非政府组织的社会作用·公共管理者的基本素质要求第一节官僚制组织一、官僚制组织理论“官僚制”(bureaucracy)一词源于l8世纪中期的法文，亦译为“科层制”。
“bu reau”，最初是指法国政府官员使用的布面办公桌，这个词后来与表示政府统治的后缀“cracy”连接起来就成了具有统治意涵的概念，指所有的政府官员。
最早使用这一术语的是法国经济学家V．德古尔内(Jean Claude Marie Vincent de Gournay)。
官僚制作为一个学术探索的主题是与马克斯·韦伯的贡献联系在一起的，他在《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中对官僚制的发生与发展进行了研究，从而使“官僚制”一词成为用来专门指称一种组织类型的概念，是指一种建立在合理一合法型权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织系统，它拥有一整套严密的程序化命令一服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。
公共管理学第二章
活动目的
服务内容 管理对象 活动依据
公共利益
公共物品 整个社会 国家法律
私人利益
私人物品 本组织成员 商品买卖价值规 律
2、公共组织的基本性质
社会性 权威性 法制性 系统性 主动性
（五）公共组织的结构
组织结构是组织各部分的排列组织；也是 组织参与者类型化的相互作用和稳定的行 为模式。 结构影响行动，行动又建构或组成了结构 （组织结构形成和约束组织成员的行为，而 构成并再生产组织结构的是人及其行为）
世界经济合作与发展组织在1996年的报告 中把知识划分为4种形态： A、知道是什么的知识 B、知道为什么的知识 C、知道怎么做的知识 D、知道是谁的知识
知识结构主要有以下几种类型： A、“X”型结构。 X型知识结构，是指领导者系统地掌握两门专业知 识。而且所掌握的两门专业知识，必须有明显的主要 的交叉点、结合部。正是两门系统知识的交叉结合， 才使X型知识结构的领导者在当今社会上大有用武之 地。
第二章 公共管理的主体
一、公共管理的主体
（一）公共管理主体的概念
1、主体 从事实践和认识活动的人。 2、公共管理主体 从事公共管理实践活动的人或组织。 （二）公共管理的主体类型 1、公共组织（政府组织与非营利组织） 2、人（领导者、追随者，管理者、被管理者）
二、公共管理组织
（一）公共组织的概念
（2）内阁制政府 形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责 的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 日本是内阁制政府。该国宪法规定，行政权属于 内阁。政府总理又成为政府首脑，由议会选举产生， 在形式上由国家元首任命。其他的内阁成员由总理选 择、推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅，互 相之间负有连带责任。 在内阁制的国家中，内阁对议会负责，但内阁有 通过国家元首解散议会的权力。国家一切重大政策由 内阁制定。
《公共管理的主体》课件
公民个人通过参与民主决策和监督活动，对公共管理产生影响，是公 共管理的另一重要主体。
02
公共管理主体的职责与功能
Chapter
公共管理主体的职责
公共管理主体对涉及公共利益的 事务进行监管，确保其合法、公 正、合理地进行。
公共管理主体通过协调利益关系 、化解社会矛盾，维护社会稳定 和公共安全。
新加坡的电子政务系统被 认为是全球领先的，提供 了高效、透明的公共服务 。
04
公共管理主体的未来发展
Chapter
公共管理主体面临的挑战
全球化与技术变革的挑战
随着全球化进程的加速和信息技术的飞速发展，公共管理主体需要适 应更加复杂多变的国际环境，同时提高公共服务的效率和质量。
资源紧张与环境压力的挑战
协调功能
公共管理主体协调各方利益关系 ，化解社会矛盾，维护社会和谐 稳定。
01 02 03 04
组织功能
公共管理主体通过组织协调各种 资源，推动公共事务的高效运转 ，确保公共服务的质量和效率。
控制功能
公共管理主体对公共事务进行监 督控制，确保其合法合规、高效 有序地进行。
公共管理主体与政府的关系
政府是公共管理主体的重要组 成部分，承担着重要的公共管
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制定公共政策 监管公共事务 提供公共服务 维护社会稳定
公共管理主体负责制定和实施公 共政策，以解决社会公共问题， 满足公众需求。
公共管理主体提供各种公共服务 ，如教育、医疗、交通等，以满 足公众的基本生活需求。
公共管理主体的功能
决策功能
公共管理主体根据社会发展和公 众需求，制定科学合理的公共政 策，以实现公共利益的最大化。
公共管理主体包括政府部门、非政府组织、企业和公民 等。
公共管理的主体
公共管理的主体上世纪70年代末80年代初，全球性的行政改革预示着政府自身治理模式的转变，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。
它不仅体现在公共管理的主体构成上，还体现在公共管理行为的过程中。
在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。
社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。
尽管公共管理各个主体在发展中还存在不足，但总体而言，在社会治理中，服务价值理念的张扬和凸显以及在治理实践中的坐实，促进了人类社会治理模式的转型，社会治理主体的结构由传统的线型结构向网络结构转变。
公共管理主体的含义公共管理是一系列的行为过程，其目的是管理社会公共事务，合理有效地配置社会公共资源，为社会的经济发展提供良好的外部环境，进一步提高人们的生活水平和质量。
在这一过程中，必然会出现行为的主体、客体以及手段之间的联系，公共管理实际上体现为这三方面的相互作用、相互影响、相互制约的有机统一过程。
其中，公共管理主体是这一过程中的主体要素，对公共管理职能的实现有着决定性的作用。
关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。
这种观点也存在差异，有的认为，公共管理主体是政府和非政府公共机构；也有的认为，公共管理主体除政府外，还有立法机关、司法机关和其他公共组织；还有的认为，公共管理主体除政府外，还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。
另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。
“主体的划分很难有明确的界限，因为公共服务概念的理解被大大扩展了。
公共服务不仅包括政府的三个分支部门，而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非赢利部门。
所以，公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员，无论这些服务是由政府履行还是非赢利机构执行。
公共管理的主体2
民办的非营利组织是指由民间主办的、不以 营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机 构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：
群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各 种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、 球迷协会，等等。
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体 （二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量
慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、 慈善基金会。
社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、 养老院、护理院、老年公寓、 医疗康复中心、文化体育设施、 孤儿院、儿童健康娱乐中心。
文化教育事业。如各类民办大学、职业技 术学院、中专、中学、小学、 幼儿园，等等。
财团（基金会）机构。这是通过接受中央、 地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金， 而成立的财团（基金会），主要集中在科学研 究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自 然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委 员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研 究基金会，等等。
宗教性组织（教会、教会的联合组织、协 会，福音传道运动等）
社会性组织（奉献俱乐部、友爱团体等） 文化性组织（美术馆、博物馆、交响乐团、
歌剧团、美术联盟、动物园等） 学术性组织（私立学校、私立大学、研究
机构等）
保护性组织 （同行业者联合会、工会等） 政治性组织 （政党、政治后援集团等） 慈善性组织 （私立福利团体、私立财团、
狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即 根据宪法和法律组建的、行使行政权力、 执行行政职能、推行政务、管理国家公共 事务的机关体系，是国家权力的执行机关。 这里所研究的对象主要就是狭义的政府。
公共管理的主体NGO.
第四讲
小 结：
• 中国的民间组织是在改革开放的社会“环境” 中出现，并在政府职能转变的背景中获得来 自“上”“下”两个方面的发展动力。 • 中国民间组织的发展过程是政府主动推进的 过程，也是政府职能转变的过程。 • “十二五期间”加强和完善社会管理，需要 充分发挥民间组织的作用，所以民间组织迎 来了规范发展、充分发展的机遇期。
——《民办非企业单
位登记管理暂行条例》 1998.10
民办非企业单位的特征
非政府 非营利 公益性 独立性 实体性
其资金和 对本组织 人员的管 理权不是 来自政府
从事的 是非营 利性的 社会服 务活动
其投资 活动领 域具有 明显的 公益性
独立进行 其人、财、 物管理及 组织运作 决策
有固定的 开展业务 活动的资 金、场所、 设施
• 中介组织（Intermediary Organizations ） 中介组织是中国特有的概念，是指依法在社 会和经济活动中发挥服务、沟通、协调、鉴 证、监督等功能的社会和市场组织。 • 市场中介组织是在工商局注册的营利组织。 – 如会计师事务所、审计师事务所、律师事 务所、资产评估事务所、税务代理事务所、 专利(商标)事务所、产权交易所、房屋经 纪公司和公证仲裁机构等。
几个与非政府组织相近的概念
• 非营利组织（NPOs） Non-Profit Organizations • 与非政府组织在内涵和外延上一致，可以互 换使用。所不同的是它强调的是与企业的区 别，而后者强调的是与政府的区别。 • 第三部门（第三域，The Third Sector ） – 在内涵上较为中性，主要界定的是政府与 企业之外的空间。是西方学者广泛使用的 概念。
——《社会团体登记管理条例》 1998.10
第二章 公共管理的主体
3.全球第三部门的发展趋势 第三部门组织发展到20世纪70年代，已 经积累了巨大的“能量”，成为人类社 会生活领域中一个重要的组成部分，从 全球范围来看，第三部门组织的存在形 态已经扩展到除政府政治组织和企业公 司组织之外的几乎所有的社会组织。
20世纪80年代以来，社会生活领域中的 一个重大变革是第三部门新的发展高潮 的出现，一场有组织的志愿运动和创建 各种私人的、非营利的及非政府的第三 部门组织的运动席卷全球。 社会公众正在创建各种社会团体、行业 协会、基金会等第三部门组织，努力实 现提供人道服务、促进基层社会经济发 展、防止环境破坏、保障公民权利等各 种各样的目标。
第二章 公共管理的主体
经济学院
财政系 公共管理教研室
本章主要内容
第一节 政府及其职能 第二节 第三部门及其功能 第三节 公共企业及其作用
本章小结
案例分析 名词与术语 复习与思考 主要参考书目
第一节 政府及其职能
一、政府的范围
最广义的政府指制定规则为公众提供服务的机构 次广义的政府指治理国家或社区的政治机构 广义的政府指执掌公共权力的所有的国家机构 狭义的政府指各级国家行政管理机关
三、政府职能
政府职能指政府在社会活动中固有的功能。 它是适应国家根本目的而形成的政府活动的 基本方向和基本内容。
政府职能本质要求是保证全社会公平与效 率的实现。
1.政府职能的分类
从职能作用的角度分为政治职能、经济职能、教育科学文 化职能和其他社会职能。 对上述职能进行归类，可以进一步分为两个大类：政治统 治职能和公共管理职能。 公共管理职能中又有三个部分构成，包括经济职能、教育 科学文化职能和其他社会职能。
参考案例
教学案例
浦东新区行政审批制度改革
《公共管理的主体》课件
公共管理的主体
政府
政府作为公共管理的主要主体， 承担着公共事务的管理和决策职 责，促进社会公平和公正。
非政府组织
非政府组织是独立于政府的民间 组织，通过自发性组织行动，为 社会提供公益服务和民意代表。
公共管理专业人员
作为公共管理的从业者，公共管 理专业人员通过提供专业管理和 咨询服务，支持政主体》PPT 课件
欢迎来到《公共管理的主体》课程的PPT课件。在本课程中，我们将深入探讨 公共管理的核心主体以及它们的职责和作用。
什么是公共管理
定义
公共管理是指对公共资源和公共事务进行组织、协调和监管的一系列活动。
特点
公共管理具有公益性、社会性和广泛性的特点，它服务于整个社会，并关注着社会的福祉和 持续发展。
政府与非政府组织的关系
1 合作
2 竞争
政府和非政府组织可以通过合作，整合资源 和力量，共同解决社会问题和推动社会进步。
政府和非政府组织在一些领域也可能存在竞 争关系，例如争夺资源、项目承接和社会影 响力。
公共管理主体的角色转变
1
从服务者到治理者
公共管理主体的角色正在从过去的单一服务提供者转变为更加综合和协同的治理者，强调合 作、参与和创新。
2
相关政策与措施
为了适应角色转变，政府和非政府组织需要制定相应的政策和措施，以提升其治理能力和合 作水平。
结语
1 公共管理主体的多样性
公共管理主体的多样性赋予了公共管理更加广泛的参与和更好的问题解决能力。
2 公共管理主体合作的重要性和必要性
公共管理主体之间的合作对于解决复杂的社会问题和实现可持续发展至关重要。
第二章 公共管理主体 《公共管理学》PPT课件
2.3.3政策网络
政策网络是政策过程中相互依赖的国家与社会行动者之间不同互动关系 模式的总称。其中，关系概念化为网络结构是政策网络理论的研究假设， 并在此基础上形成政策网络基本分析单位的认识。进而，在对不同的关 系模式的考察中，会关注到某一政策议题的特殊性，认为在不同的政策 议题上会发生不同的行动者互动模式，并在这种互动基础上形成不同的 网络类型。
对任务型组织设立的规范与管理 对任务型组织资源获取的规范与管理 对任务型组织运营的规范与管理 对任务型组织解散的规范与管理
2.3
合作网络
2.3.1网络话语与网络治理的兴起
公共管理是一种治理主体多元化的社会治理模式，这些多元主体之间不 是相互孤立的，而是处在密切的互动关系中的，是以合作网络的形式共 同开展着公共管理活动。事实上，由于当今的社会治理问题已变得空前 复杂，任何单一公共管理主体都无法单独应对，所以，合作网络才是这 些多元公共管理主体的现实存在形态。
首先，任务型组织广泛用于解决各类改革问题。 其次，任务型组织频见于各类危机事件的处理。 最后，任务型组织还经常用于解决各类复杂的、对社会影响较大的任务。
第一，任务型组织可以为危机事件的处理提供新思路。 第二，任务型组织可以提高政府的回应力。 第三，任务型组织可以发挥抑制组织规模膨胀的作用。
2.2.4任务型组织的规范与管理
引导者的角色
服务者的角色
2.1.3非政府组织的兴起
正规性 非营利性 社会性 自治性 志愿性 公益性
建构合作平台的角色
2.1.4非政府组织的社会治理功能
促进经济增长 增加就业机会 提供公共服务和产品 促进社会公平 培养志愿精神 监督和制约政府权力 协调国际事务
2.2
官僚制组织与任务型组织
第二章公共管理的主体及其行为特征(精)
第二章公共管理的主体及其行为特征一、本章学习的主要知识点1. 公共管理的主体2. 政府的职能演变3. 市场经济国家中政府的基本职能4. 转型期我国政府职能的转换5. 政府失效理论及启示6. 非政府公共组织的含义和类型7. 非政府公共组织的基本特征8. 非政府公共组织的作用9. 转型期我国公共管理者的角色转换二、重点提示1.本章主要阐述公共管理主体的行为特点，因此要清楚公共管理主体的含义。
公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共事务管理的政府和个人。
2.公共管理的主体是政府和非政府公共组织。
依据公共管理理论，政府虽然是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构。
在政府之外有着自治和半自治的公共管理机构来承担公共管理的职能。
随着公共管理职能的转移，政府则更多地侧重于公共政策的制定与监督，政府对公共权力的垄断也将被打破。
3.市场经济是目前世界大多数国家认可的国家经济运行机制，因此本教材使用了市场经济国家的概念。
界定政府职能的主要依据是市场失灵。
市场失灵是指市场机制不能发挥积极的作用的情况，主要有垄断导致效率损失和降低商品服务质量；公共产品无法按定价收费或交易成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上的不公平；市场经济会产生周期波动、失业和通货膨胀；市场机制难以全面实现社会的公共利益。
4.市场经济国家政府的主要职能可归纳为以下五个方面：（1）建立并维护社会和市场秩序；（2）提供公共物品及基础服务；（3）调控宏观经济并保持稳定；（4）进行收入和财产的再分配；（5）保护自然资源和环境。
详细的内容，大家可以看教材。
在这里还需说明的是市场失灵可以靠政府的作用去弥补、纠正，但认为政府可以完全有效地解决市场失灵的问题是不合实际的。
事实上市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决。
因此必须是政府与市场良性互动，一方面政府通过行政手段改善和扩大市场作用；另一方面市场力量对改变政府低效率的运作起到积极作用。
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第二节
公共组织的类型与作用
二、非营利组织
（一）非营利组织的概念
不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。 又称“非政府组织”、“第三部门”、织”、“民间组织 ”、“免税组织” 。
第二节
公共组织的类型与作用
二、非营利组织
（二）非营利组织的特征
省、自治区----地级市----区；省、自治区----县、县级市----乡、镇
（3）四级制：省、自治区----地级市----县----乡、镇；
省、自治区----地级市----区----乡、镇；
省、自治区----自治州----县级市----区； 省、自治区----自治州----县、县级市----乡、镇
以服务大众为宗旨； 有不以营利为目的的组织结构； 有一个不致令任何个人利己营私的管理制度 ； 本身具有合法免税地位； 具有可提供捐赠人减免税的合法地位。
（三）非营利组织的主要类型
非营利 组织
公办的 非营利组织
民办的 非营利组织
慈善机构
社会福利机构
民办的 非营利组织
群众团体
文化教育事业
财团（基金会） 机构
第二讲
公共管理的主体
案例1：“迷失”的水价听证会
福州市水价听证会 ——《新闻1+1》2009年12月25日
第一节
公共管理的主体（1）：组织
一、公共组织的概念
（一）组织
人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集 团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体， 是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。
第二讲
公共管理的主体
案例2：大学生就业大考
——《新闻1+1》2009年1月6日
第二节
公共组织的类型与作用
公共组织
政府
非营利组织
第二节
一、政府
公共组织的类型与作用
（一）政府的概念
政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意 志、发布命令和处理事务的机关。 广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、 司法与行政机关。 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，这里所研究的对象 主要就是狭义的政府。
第一节
公共管理的主体（1）：组织
（二）公共组织的横向结构：
1. 按业务性质分工 例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不 同的单位。 2. 按管理程序分工 根据公共管理的过程划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、 信息部门和监督部门等。 3. 按管理对象分工 如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部 管理。
Contents
思想道德素质
文化知识素质
（一） 领导者 素质
领导能力素质 心理素质
身体素质
（二）领导者的影响力
1.权力性影响力 2.非权力性影响力
（三）领导方式
“无为而治”型 放任型 民主型
集权型
第三节 公共管理的主体（2）：个人
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别
管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖 励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的 正式权力。 领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群 体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来 影响他人的活动。
第二节
公共组织的类型与作用
（二）政府主要类型
总统制 政府 内阁制 政府 委员制 政府 以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家 的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首， 又是国家行政机关首脑。代表：美国 形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负 责的政府体制。代表：印度 职权不是由一个行政首长行使，而是由一个 委员会集体行使 。代表：瑞士
（三）公共组织的基本要素
物质要素
人员 经费 物资 设备
精神要素
目标
责权 结构
人际 关系
第一节
公共管理的主体（1）：组织
二、公共组织的结构
（一）纵向结构 （二）横向结构
第一节
纵向结构
公共管理的主体（1）：组织
决策层
协调 指挥层
协调 指挥层
协调 指挥层
技术 操作层
技术 操作层
技术 操作层
技术 操作层
第三节 公共管理的主体（2）：个人
二、公共组织中的一般管理者
（二）管理者的主要类型与职责
根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以 将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参 谋人员等不同角色。
第三节 公共管理的主体（2）：个人
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员 （二）作为被管理者的社会公众
三、公共组织的作用
1 公共组织是公 共管理的主体 2 公共组织是公 共管理活动的 基本支点 3 公共组织汇集 和放大了管理 人员的力量
第二讲
公共管理的主体
案例3：依法打黑、阳光治黑
透视重庆打击黑恶势力专项行动 ——《新闻1+1》2009年10月12日
第三节 公共管理的主体（2）：个人
一、公共组织中的领导者 （一）领导者的素质 （二）领导者的影响力 （三）领导方式
技术 操作层
技术 操作层
第一节
优点：
公共管理的主体（1）：组织
（1）分层负责，做到事权集中，统一指挥 ； （2）行动迅速，及时决策，就地实施，有利于就地监 督、控制 ； （3）能发挥积极性、创造性，主动开展工作 ； （4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养
全面型的管理人才。
第一节
缺点：
公共管理的主体（1）：组织
第一节
公共管理的主体（1）：组织
（二）公共组织
以实现公共利益为目标的组织，拥有公共权力或 者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共 服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
政府 （典型）
以特定的公共利益为目标， 为社会提供公共服务的 非营利性的非政府组织 （重要组成部分）
第一节
公共管理的主体（1）：组织
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难 于事事精通 ； （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文 化的交流与发展 ； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观 控制 。
第一节
公共管理的主体（1）：组织
我国政府组织的纵向结构：
（1）两级制：直辖市----区 （2）三级制：直辖市----区----乡、镇；直辖市----县----乡、镇；