论文：当前房地产税收政策改革的思考及建议

当前房地产税收政策改革的思考及建议
房地产行业作为国民经济的支柱产业，其产业关联度高，带动力强，在扩大内需和促进消费等方面发挥着巨大的作用。

近几年来，随着中国经济的持续发展，房地产行业的整体规模也呈现出迅猛的发展趋势。

但是由于各种原因，房地产行业在持续高速发展的同时也逐步出现了供求失衡、价格飞涨、利润构成畸形等方面的问题，给中国的整体经济发展带来了一定的安全隐患。

为了调控具有脱缰之势的房地产行业，近年来国家出台了一系列宏观调控措施，而税收政策作为宏观政策的重要手段之一，更是被反复使用。

但是从当前的市场反馈情况来看，税收政策本身对房地产行业的宏观调控作用发挥并不明显，在某些情况下甚至产生了推波助澜的作用，显示出现有的房地产税收体系存在着较为明显的和宏观调控不相协调的环节。

本文将全面阐述税收和房地产行业的现状以及相互间的关联关系，以及税收作用宏观调控手段的作用机制。

从保有环节税制、流转环节税制、取得环节税制三个方面系统的剖析了我国现有的房地产税收制度的来源、现状以及国外相应的税收制度极其执行效果，并进行相应的比对分析。

指出现有的房地产税收体系存在税收环节分配不合理，具体执行不力等方面的问题，揭示现有的税收体系在实现房地产行业宏观调控目标之间的缺陷。

结合宏观经济学中关于税收作用的理论根据，本文提出着力于需求方的税收分配调整理论，提出关于房地产行业分环节税收分配，改革不合理税制，加强征管水平等方面的改进方案，多管齐下提高房地产税收体系的宏观调控作用水平。

框架：
一、宏观经济环境（背景）
房地产是拉动经济发展的支柱之一，房地产的稀缺性与特异性决定了房地产的价格不断走高的趋势。

特别是近年来，全国部分城市房地产价格出现快速上涨趋势，为维护正常的房地产发展环境，国家不断出台税收宏观调控政策，但效力不大；而建立和健全房地产税制，既可以充分发挥协调国民经济运行、公平社会财富的功能，又可以为国民收入开源，防止国有土地收益流失。

从房地产的流通过程来看，房地产的经营活动一般分为开发、保有和转移三个环节，国际上大多数国家主要在这三个环节予以征税。

我国在这三个环节征收的税费主要包括房产税、城镇土地使用税、营业税、企业所得税、城建税等十余种。

自2010年年初开始，房地产调控政策开始出现微调的迹象。

随后，随着房价的快速上涨和土地出让市场的疯狂，房地产调控政策逐步收紧，政策措施趋向严厉。

特别是2011年，限购、限贷等强力政策陆续出台。

随着这一系列调控措施的出台，房地产市场出现一些变化，商品房价格过快上涨的势头得到遏制，房地产市场走势回稳，保障性安居工程建设快速推进，房地产价格涨幅逐步回落。

参考文献：近年房地产宏观调控政策回顾与思考
二、税收在调控房价方面的作用。

税收是宏观调控的重要工具，具有内在稳定器的功能，能对经济的波动自行进行调节。

国家根据不同时期经济运行形势，制定不同的税收政策来抑制经济的过分波动。

我们要运用科学发展观，出台合理的税收制度，制定规范的税收政策，以便进一步有效地调节国民收入，促进生产要素合理流动，引导资源优化配置，规范房地产市场，推进经济持续协调健康发展。

在房地产市场的不同时期，国家相应地运用了不同的税收政策来加以调节。

（一）税收对房地产市场供应及需求调节的作用机理
1、税收对房地产市场供应的调节作用
税收对房地产市场供应的调节作用，主要取决于税收对供应主体能产生多大的影响。

税收对房地产市场供应的调节作用，体现在以下两个方面：
（1）对供应量的调节作用
商品房的价格一般由“本、费、税、利”四项构成，这四项是最根本的价格组成要素。

在这四项因素中，又可分为两部分，一部分是“本、费、税”，另一部分是“利”。

近几年来，商品房价格的上升与成本的增加和利润空间的加大有着直接关系。

税收虽然是房价的组成之一，但反过来税收能影响房价。

如果税收对“本”和“利”这两块因素加重税负，会使得房地产企业成本提高，利润减少，失去对房地产市场的信心，进而转战其他行业领域。

反之，在房地产市场冷淡时，税收利用调节功能，利用减免税手段，对房地产企业的“本”和“利”降低税负，使得企业效益明显加大，就会吸引投资，增加房地产市场供应量。

（2）对供应结构的调节作用
从商品房的供应来看，存在着以下各种房产结构：多层房、高层房、单身公寓（50平方米以下），小套房（70-90平方米），中套房（100-140平方米）、大套房（150-180平方米）、别墅等。

税收对各种供应结构的调节，主要靠对某类房产结构的增、减、免税，即通过增加或减少税负来实现。

如国家为了充分利用空间，加强土地利用率，不鼓励多层房屋建设，则可对多层房销售实行税收加征。

如鼓励小套房开发，可利用税收对小套房开发企业进行缓、减、免税等政策。

2、税收对房地产需求的调节作用
房屋的基本功能是居住，其需求也应来自于居住所需。

但在全国房地产市场一片火热的情形下，房屋成了投资赚取收益的工具。

这导致房屋脱离其居住的本质，成为炒作工具，使得真正购房者购不起房。

在搞明白了房地产的需求症结在哪里，是哪种需求在拉高房价之后，税收才能有针对性地进行调节。

宏观调控中，哪种需求是不合理的，就加重对其的税负，或减轻合理需求的税负，都会起到影响和制约房地产需求量的作用。

增加或减少需求成本，主要是需求中涉及到的税收成本，才能使税收得到调节房地产需求的作用。

当然，与税收调节房地产供应的作用类似，税收调节需求同样可以体现在需求量和需求结构上，两者的区别只是税收作用的主体，即税收指向的对象不同。

(一)理论分析
在市场机制下.商品供给和需求数量以及市场均衡价格的变动，取决于多种因素本文仅从基础的静态的市场供求和价格机制原理进行分析。

目前我们采取的税收政策措施中有三项都是作用于供给者—直接对卖房人征收营业税、个人所得税以及对房地产开发企业征收土地增值税。

它的效应从理论上分析是:当政府对卖方增加税收时，直接提高了供给者的成本在其他条件不变的情况下.供给者为了取得与征税前相同的利润.会将税收成本加在出售的价格上.向需求方一一购买者索要更高的价格。

这样导致了供给曲线的左移形成新的市场均衡点:在需求曲线不变的假设下.新的市场均衡中的供求表现为均衡价格的提高同时市场出清数量的减少(见图1)。

由此.可以得到的结论是:税收政策从供给方对住宅房地产市场调控的效应最可能的结果是引起住宅价格的进一步提高.住宅房地产的供给数量有可能减少。

对图1的解释为:D为需求曲线，S1为征税前的供给曲线，E1是征税前的供求均衡点在这一均衡点上的价
格为P1，数量为Q1，对供给方征税以后供给曲线左移到S2，形成新的市场供求均衡点E2，在这个均衡点下.市场价格由P1上升至P2数量由Q1减少至Q2。

从初步的理论分析可以看出.目前对住宅房地产采取的税收政策措施，对抑制房价增长的效应是有限的而且很可能在供给小于需求的条件下会促使房价的不断提高:同时这些措施可能对控制住宅房地产规模扩张有一定作用。

是否可以寻求另一种思路通过进一步完善税收政策达到既能够控制住房价格过快增长又能够对住房规模扩张产生抑制作用呢?理论分析的推断是:对供给方征税，在竞争性市场上，往往会引起税负向消费者转嫁，尤其在供给小于需求的状况下全部转嫁往往是比较容易实现的:而向需求方征税.税负则几乎是不可转嫁的.这样税收不直接反映在房屋价格上，换言之，房屋价格不会因为对需求方征税而上涨。

需求方税负的增加可能会引起需求下降.从而导致需求量和供给量的减少这样可能会达到住宅房屋价格和投资规模扩张得到双抑制的宏观调控目标。

图2反映了市场机制上述作用的过程。

对图2的解释为:向需求方征税后，需求曲线D1左移到D2，市场供求均衡点由E1移至E2在新的均衡点下价格由P1下降到p2.数且由Q1减少到Q2。

从理论的推断上可见，达到价格和数量的双控制是可能的。

（二）房地产税收政策对我国房地产业发展的影响房地产业在我国产业领域居于支柱地位，房地产税收政策变化所造成的影响就不是单个层面的，既涉及政府的财政收入，也涉及普通百姓的生计，涉及房地产业的发展走势。

本文仅分析房地产税收政策对我国房地产业发展的影响。

1.税收政策对房地产业的横向影响
在房地产链条的不同环节设置不同的房地产税收政策，对房地产价格和房地产税收利益分配产生影响：（1）房地产开发阶段的税收政策，将会影响房地产商品的供给，控制投资规模和调节投资结构。

（2）房地产流转环节税收政策，能够有效抑制房产投机行为，影响房产市场的需求；政府参与流通环节的价值再分配，抑制投机。

（3）房地产保有环节的税收政策，使资源得到合理使用和最优化的配置。

减少土地闲置，保持土地的正常流动和交易；对于房地产增值部分，政府参与增值部分的价值分配，得到一定的税收收入，同时也打击了投机行为。

2.税收杠杆调控作用
税收作为经济杠杆，是国家对国民经济进行宏观调控的重要手段。

由于资源的稀缺性，城市可以开发用于开发的建设用地就更为稀缺，“物以稀为贵”，地价的上涨使得投机者往往占有房地产待价而沽，却不使用，不仅造成了房地产资源的浪费，还影响房地产经济的正常运行。

征收房地产税收可以抑制富人占有更多宝贵的土地和其他房产资源，使他们对于拥有的财产要多交税。

对低收入者，国家更多的是给与税收的照顾，可以是很低的税率或者零税率。

对于国家的迫切需要发展的产业，也可以采取一定的税收优惠，引导房地产开发企业的投资行为，合理安排房地产商品结构。

国家为了贯彻社会公平原则，可以征收房地产税收，可以收回由于基础建设投资所带来的超值收益，有利于促进当代人之间的公平。

对于遗产与赠与的行为征税，可以鼓励人们努力创业，促进代际公平，减少前辈对后辈在财富上的影响。

三、我国房地产税收政策存在的问题
1.立法层次低，税权划分不合理目前，我国涉及的十余个房地产税种，除了《中华人民共和国个人所得税法》与《外商投资企业与外国企业所得税法》为全国人大通过的法律以外，其他都以国务院颁布“暂行条例”的形式出现，缺乏应有的严肃性。

同时，房地产税收多为地方税，中央统得过死，缺乏必要弹性，既不利于调动地方积极性，也不利于分税制财税体制的客观要求。

2.税率固定，难以发挥调节功能
税率直接关系到纳税人的税收负担和政府财政收入，是税制的核心所在。

从总体上看，我国房地产税制的税率存在着过高与过低并存的结构性问题，即房地产使用占有环节税率较低，而房地产转让、收益所得环节税率过高。

具体到各个税种来说，从量计征的城镇土地使用税、耕地占用税的单位税额过低，在抑制土
地投机、保护土地资源方面并没有起到其应有的作用；从价计征的房产税税率也偏低，弱化了其组织财政收入和管理房产的功能作用；作为特定目的税的城市维护建设税的税率也是偏低的，不能满足经济发展和城市化对公共事业及公共设施建设的资金需要土地增值税的税率是30%-60%，再加上5%的营业税和33%的企业所得税，税负明显偏高，严重阻碍了房地产的流动和房地产市场的发展。

另外，所有税种的税率标准都还是十几年前确定的，与物价水平变化严重脱钩。

3.征税环节不合理，重交易轻保有目前，我国房地产税制体系中的主要税种都集中在房地产的交易环节，并且常常是对同一课税对象数税并课，税负很重，而对房地产的保有环节只征少量税收。

特别是个人非营业用房地产一律免征房产税的规定，进一步加剧了税负结构的不合理和税负的畸重畸轻状况。

由于房地产交易环节的税负重，使房地产拥有者不愿意出售其多余的住房，不利于房地产的合理流动和资源的优化配置。

更重要的是，房地产商必然会通过提高房地产销售价格的方式进行税负转嫁势必会进一步加剧目前房地产价格过高的局面，阻碍房地产市场的健康有序发展。

现行房地产税制设计的重要初衷之一就是通过强化房地产税制，抑制过快增长的房地产投资，防止房地产泡沬的产生。

但实践证明，现行重交易、轻保有的房地产税制不仅没有达到预定目的，反而阻碍了房地产市场的发展。

4.存在着税基窄、税种复杂及税收不公平等弊端税基窄主要表现在两个方面：一是房地产税不具备完全的财产税性质，大量的个人所有非营业性用房产被排除在课征范围以外；二是有关房地产流转或经营的税负过高，导致部分房地产通过隐性市场交易，逃避纳税义务。

可见，税费设计的不合理或税率倒置，从某种意义上非但不能增加税费收入，反而会造成绝对额的减少。

税种复杂的结果是一方面让部分逃税者有机可趁，另一方面却又让部分纳税者有被重复征税的可能。

微观税制的缺陷。

首先，税种分布结构不合理，保有环节相对偏轻。

这个环节主要调节政府与房地产占有者之间的收益分配，目前的结构会使土地成为保有者的无息贷款，加之保有阶段的增值几乎都流向保有者，致使更刺激了房地产投机行为；保有阶段的低税负致使流通环节负担过高税负，助长了隐形交易，逃税现象。

其次，计税依据不合理，税负不平等。

如房地产税从价与从租计征税率差别甚大，导致隐形市场泛滥；现行的契税区分国有与非国有企业纳税；耕地占用税，房产税，固定资产投资方向调节税都实行内外企业有别制。

第三，单个税种征税范围有待扩大。

一是现行税制中除耕地占用税外,其它各项税种的征税对象、征税范围、征税主体均不包括集体土地及地上建筑物和附着物,这无形中丧失了国家对这部分房地产的管理和调控；二是城镇土地的规定中也排除了机关、人民团体、军队、以及由国家财政拔款的单位自用个人所有的非经营性房地产。

四、政策建议
对房地产税收调控政策的建议
我们认为应逐步将房地产税收的重点由目前对供给方征税转向对需求方征税.这是下一步房地产税收调控政策选择的方向。

对需求方征税.也就是在房地产的保有环节征税。

中国目前虽然有房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等对保有环节征税的税种，但对个人住宅房地产的保有环节事实上没有征税。

因此，在个人占有这部分房地产时.只要不转让交易.仍然是零税收成本占有。

所以.多占有住宅房地产以保存财富的成本还是非常低的。

这样目前在文易环节设里的税收政策和制度便无法对抑制房地产投资需求产生作用。

目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税为什么不能像营业税和个人所得税那样对个人住宅房地产征收呢？一方面因为上述税制的计税依据是房地产原值其与市场经济体制下房地产市场价值相差太远，而改变计税依据和方法就需要对整个房地产税制进行较大的改革和调整;另一方面.如何对个人的不动产征税.在现行的税法和《税收征管法》中都缺乏必要的规定和实施细则。

此外.如果对个人不动产征税.还有大量的问题和技术条件需要解决。

建立对需求方征税的制度主要需做好以下两个方面的工作:
第一尽快建立起全面准确的房地产信息资料和监控系统。

这是政府对房地产业管理和实施宏观调控的基础体系.也是政府依法科学征税的基础依据。

根据我们对国内外的考察这个信息系统的建设.单独由政府的一个部门去办是难以完成的必须由中央政府和地方政府的主要领导统一协调好相关部门具体落实到办事机构.才能将其完成。

从税务机构征税的需要来看我国一些地方政府领导已经开始意识到这个系统建立和管理的重要性.正从‘’社会综合治税“角度协调各部门围绕税收工作建立管理体系。

但是总体上看，过程还是缓慢.还只是局部突破。

必须从政府管理的全局.认识建立这套信息系统的重要性和迫切性。

建议国务院专门就这一问题进行讨论和决策，抓紧解决管理的基础信息建设，这套系统建立起来后，相关房地产、税务等管理部门都可以共享信息。

第二，加快推进物业税(不动产税)的改革。

为了促进房地产业的健康发展必须建立和完善房地产业的税制体系。

物业税(不动产税)的改革是当前首要任务。

目前推进这项改革的速度太慢.建议集中力量加快税制方案设计以及试点工作。

根据国务院发展研究中心物业税改革课题组的研究.我们建议分步实施这项改革以更为稳妥而积极地推出新的物业税。

这个过程大体可以分为三步走，或者称作三个阶段.各阶段内容和大致的时间表详见图4:
这里要重点说明对居民住宅开征物业税(不动产税)的时间表和步骤。

在新的物业税税法中.应明确将个人住宅纳入征税范围具体的开征扭盖面可以采取两种办法:一是根据目前将住宅区分为普通住宅和非普通住宅的标准.先对非普通住宅征收物业税.经过一段时间后将部分普通住宅纳入征税范围。

二是通过确定免征额，将住宅划分为征税部分和不征税部分，在开征物业税初期.免征额可以高一些.即进入征税范围的住宅可以是少数的高档住宅，几年以后可逐步降低免征额.扩大住宅缴纳物业税的范围，而且也不排除随着不动产市场价值的提高，一部分住宅会自动进入纳税范围。

就像个人所得税开征过程一样随着经济发展，个人收入提高.纳税人范围自动扩大。

建议争取在“十一五“中后期就能开征新的物业税.再逐步加以完善。

在住宅的保有环节征税，将有利于房地产业的健康、平稳发展。

根据上述分析，税收这一宏观经济调控的工具是非常重要的。

在市场经济低迷时期，政府可以采取减免税的政策，促进商品的流通；在市场经济高涨时期，可以采取增加税收，增加市场参与者的交易成本，以达到抑制经济过热的目的。

1.利用税收政策正确引导我国住宅的合理消费
目前，房地产市场交易清淡现象的出现，市场惜售是一个重要因素。

加强信贷资金的收回，将会使拖欠贷款的开发商们在资金短缺的情况下，被迫销售存量房地产。

使得市场上商品量增加，有利于活跃市场交易。

2008年12月，北京市地税局通过媒体公告了63家欠税企业名单，其中半数以上都是建筑地产企业，欠税金额第一的北京中地房地产开发有限公司拖欠企业所得税、土地增值税、营业税等五种税款共计7300多万。

加强税收征管，有利于维护国家的利益，该措施将迫使房地产商们加速销售存量房地产，有利于房地产市场的活跃。

房价过高、居民收入过低是市场交易清淡的根本原因。

市场交易是以货币为媒介的，商品的载体就是货币，居民收入过低，必然会造成购买力下降，需求减少，交易量降低。

往往一个上班族两三个月的工资买不到一平方米的住房。

衣食住行是人的基本生活要素，收入的增长将首先满足衣食住行的要求。

所以，提高居民工资是活跃房地产市场的有效途径。

2.完善税收制度，增强监管力度
进一步规范和改进物业税设置，使之由“空转”转变为实际运行。

我国物业税的设置应立足于国情。

首先，物业税税率的设置应该有所区别。

我国城市中有高收入阶层和下岗职工的区别，为了更好的发挥物业税的调节功能，根据不同的经济能力，我们应该设置不同的税率，甚至可以对一些低收入者实行税收的减免。

其次，物业税的设计应该有一定的门槛。

只有当个人或集体拥有的房地产超过一定的标准时，才开征物业税。

其次，为了适应我国的国情，我们在对物业税进行设置时，要发展并规范好我国的房地产评估市场。

开征物业税后，在物业的整个保有阶段都要课税。

房地产的评估价值在不断变化，这又给我们的房地产评估市场提出了更高的要求。

完善房地产税课税的配套制度与政策。

首先强化房地产产权登记制度。

要清查土地，建立土地位置、权属及面积台帐；改变分块管理的现状，尽快实行房屋和土地产权证书合一制度，理清管理关系，避免房地产私下交易，增强房地产税收课征的有效性和严肃性。

其次，完善房地产价格评估制度，建立房地产评税机构。

一方面，要加强对房地产价格评估理论和方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产估价理论、方法体系，为房地产税收计征提供科学的依据；另一方面，要在税务部门内部建立评税机构和专职评税人员，加大房地产税收征管的力度。

最后，理顺城市土地和房屋管理体制，改变目前多头管理的积弊，建立“精简、高效、权威、统一”的房地产管理体制，为房地产税收的课征创造良好的环境。

3.促进房地产将从资源垄断型行业向资源管理型和集约型行业转变“十一五”期间，我国房地产业尽管发展曲折，但总体上仍在资源节约和环境友好中寻找机会，形成较为科学合理的资源和环境的共生链条。

比如，我国土地转让招拍挂全面实施以后，税收征管进一步规范土地成本在开发成本中所占比例明显上升，这种土地交易价格上涨较大程度上是市场从不规范走向规范过程中体现的价值回归，开发商早期因低廉的土地成本获得的高额利润率将随着市场的规范而出现下降。

当前仍然存在的一些省市的城镇忽视土地、供水、能源的供求关系日益突出的矛盾，超越当地经济社会所处阶段，盲目制定城镇发展目标，政府将明令给予制止。

不注重科学发展的城镇发展模式，在一定过程上与过去在编制和实施规划中过分注重经济增长指标，忽视能源资源约束和环境保护有关，这种现象应当通过税收征管加以引导和改变。

对于社会关注的房地产行业，谢旭人指出，要重点研究如何完善抑制投机、投资性需求的体制机制，进一步巩固调控成果，促进房价合理回归；研究保障性安居工程建设和保障性住房保障形式、品种以及建设、分配、管理、退出等制度；研究如何改革房地产税收制度，促进房地产市场长期平稳健康发展。

他着重就房地产税收指出，下一步要研究如何稳步推进房产税改革试点，研究制定房产。