西部大开发中的生态环境建设问题

西部大开发中的生态环境建设问题
李周
西部是我国大江大河的发源地。

西部生态环境的质量，不仅会对区域内的现代化进程产生全局性和长远性的影响，而且会对东部和中部施加重大影响。

西部水土流失得不到制止，长江、黄河就将日渐淤积，洪水灾害就将不断加剧，东中部就将永无宁日。

所以，良好的生态环境，不仅是西部可持续发展的客观要求，也是我国可持续发展的客观要求。

要满足这些要求，西部在加强生态环境建设方面的任务极其繁重。

为了做好这些工作，首先必须分析西部生态环境存在的主要问题，弄清问题的症结所在，然后寻找生态环境建设的最优或次优路径，以及相应的政策和措施。

西部生态环境的改善，将会有力地促进西部资源的开发和利用，进而为改善西部投资环境，引进资金、技术和人才创造良好的条件。

所以，生态环境建设，是实施西部大开发战略的切入点。

目前，我国粮食供应充裕，应抓住这个机遇，把“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策落到实处，把改善西部生态环境，缓解粮食相对过剩和带动经济结构调整三者有机地结合起来。

做好这项工作的关键是树立求真务实的工作作风，不仅制定规划，而且把规划分解到具体的项目中，并在项目周期管理上重视每一个战术上的困难，同时转换管理机制，如实行政府采购制、经费报帐制、项目监理制等，以制止生态环境建设中的各种寻租和索贿行为。

生态环境建设也要强调可持续性。

最近几十年里，受粮食短缺的影响，西部有许多不适宜种植的坡地被开垦为耕地。

这些坡地上的粮食生产缺乏可持续性，必须退耕还林、还草。

人们对此已经取得了共识。

然而，在生态环境建设中存在过于强调培育乔木林的倾向。

由于天然降水满足不了它们的生态需水量，出现了地下水位下降的迹象，如果不及时扭转这种倾向，轻则造成“小老树”现象，重则造成“树毁地亡”。

西部生态建设的步伐正在不断加快，所以重视这个有可能发生的问题是十分必要的。

一、生态环境的主要问题与症结
1.第一产业对生态环境的冲击尚很严重
西部的生态环境问题可以追溯到遥远的过去。

如滥伐森林、滥垦草原造成的水土流失和土地沙化现象，至少在数千年前就出现了。

考证这类情形的文献汗牛充栋，自不待言。

从50年代初到70年代末，无论是落实“以粮为纲”的方针还是实现粮食亩产上“纲要”的目标，大多是以毁林、毁草为代价的，结果造成了森林生态群落逆向演替，湿地面积急剧下降，
水土流失加剧和土地沙漠化、盐碱化区域扩展，濒危物种生境缩小，种群数量减少等一系列生态环境问题。

然而，由于新开垦农地的质量很差，单位土地的农产品产量最高也只能达到单位土地平均农产品产量的1/3，对粮食供给增长的贡献率十分有限，粮食供给不足问题并没有得到解决。

我们所做的一项研究表明，强调“以粮为纲”政策，无视该地带变动率大的界面性气候不适宜发展季节、节令约束强的粮食生产的特点，是这些地区普遍贫困的主要原因之一(李周等：《中国贫困山区开发方式和生态变化关系研究》，山西经济出版社1997)。

80年代以来，西部在控制森林采伐、植树种草，退耕还林还草，建立自然保护区，抢救和保护濒危物种方面做了极大的努力，但由于经费不足，人才短缺，技术落后等原因，还难以适应保护生态环境和物种资源的要求。

1985-1993年期间，破坏森林导致的经济损失下降了30.7亿元，但经济损失的绝对值仍然最大，破坏草场、耕地、水域造成的经济损失仍趋于上升，分别增加了8.4亿元、1.1亿元和11.1亿元。

2.第二产业对生态环境的冲击愈益加剧
最近20年，西部经济增长相对缓慢，但第二产业对生态环境的冲击却很严重。

从表1可以看出，西部COD、工业粉尘、工业烟尘排放量占全国排放总量的份额都有上升趋势，二氧化硫和固体废弃物的份额则居高不下。

这意味着西部的污染增长快于东中部。

众所周知，西部的环境管理工作相对薄弱，污染统计的缺漏会更多一些，所以实际情形很可能比统计资料反映的结果更为严重。

表1 西部“三废”主要指标占全国份额的变化(％)
年份COD二氧化硫工业烟尘工业粉尘固体废弃物198126.014.010.722.4
198512.3126.516.617.222.6
199012.9623.218.321.818.4
199512.6523.723.522.119.0
199715.2623.523.021.119.1
3.生态环境保护与利用的技术研究不足
无庸讳言，在西部生态环境利用和保护方面“挑毛病”的多，分析原因的少，研究替代技术的更少。

其实，西部群众并没有大肆挥霍资源和故意破坏环境的偏好，所采用的都是他们知道并
掌握的最优或次优技术。

虽然这些技术随着特定条件的变化已不再是最优或次优技术了，但指出它们不是最优或次优技术并不能解决问题。

总之，搞好生态环境利用和保护的关键是加快新技术替代现有技术的速度，把生态环境利用与保护有机地统一起来，寓生态环境保护于利用之中。

在这方面存在的问题是：
第一，改善生态环境的手段落后。

在现实中，许多措施是通过两两对比的办法确定的，例如造林，往往采用相似地方哪些树种生长得比较好就种哪些树的办法。

这种方法非常粗糙，忽略了很多差别，成功的概率很低。

西部人工林中有许多小老树，就是说明这种方法满足不了客观要求的依据。

有些人甚至以为只要种树便能改善生态环境，忽略了树种需顺应生态环境要求的原则。

第二，有些技术人员很浮躁，在推广上遇到障碍不是分析技术上、推广方式上存在的问题，不是进一步对技术加以改进，而是指责农民素质低。

有些科研人员忘记了为农民增产增收作贡献的职责，竟然借助于政府的行政干预，强求广大农民为其科研成果作贡献。

第三，有些地方政府也很浮躁，企图把农林科研机构推向市场。

各种科研成果的商品性是有很大区别的。

例如微软的成功，并非因为研制出了技术含量最高的产品，而是研制出了通用性最强的产品。

受地域差异规律的影响，与生态环境相关的技术在通用性上绝对无法与工业技术竞争，而且这些技术应用于开放的环境中，在知识产权保护上要比应用于封闭环境中的工业技术困难得多。

鉴于以上两个特点，政府必须对有关生态环境建设与保护的技术创新提供有力的支持，否则就会贻误时机。

在扶持上，一方面要促进常规技术的改进，另一方面要促进高新技术的应用，如计算机模拟育种技术等。

4.生态环境保护存在制度性保障
在制度上存在3方面问题：一是缺乏有效的制度。

例如，现实中的过牧、过伐行为，大多是产权界定不清(或多变)造成的“公地的悲剧”，而集约培育资源(如草库仑)的行为，则与明确的产权界定相联系。

这意味着明确界定资源利用的产权并保持它的稳定性，是促进生态环境保护的重要举措。

二是有构想但尚未形成制度。

例如，政府已经注意到部分居民利用资源的传统权利因划定保护区、建设防护林而受到影响，并试图采取生态补偿的办法加以解决，但这个构想至今尚未成为制度。

三是制度执行不力。

例如，林业部门的育林基金制度和环保部门的超标排污收费制度，按照制度的本意，所收的钱都要用在更新造林和污染治理上，然而在现实中，它们的相当一部分被扭曲为主管部门的日常管理经费。

二、生态环境建设目标
1.让西部呈现山川秀美的景象
“山川秀美”目标的提出，确实同西部面临生态环境恶化的困境有关，但更主要的是为西部选择更好的发展方式，进而为西部创造更好的今天和未来。

对于西部来说，“山川秀美”决非易事，但千里之行，始于脚下。

只要勇于迈出第一步并一如既往地走下去，随着综合经济实力的不断提高，相应的法律、政策、规划的完善和行动计划的增强，山川秀美的目标将会逐步得到实现。

西部作为一个环境状况很不尽如人意的地区，需要有危机感，同时又要对环境状况能够得到改善充满自信心。

最近20年，通过植树种草、水土保持和防治荒漠化等措施，西部已经涌现出一批较好地处理经济增长与环境保护关系的典型，我们没有理由妄自菲薄。

除了在战略上具有藐视困难的自信心外，还必须在战术上重视每一个困难，要以不放过任何细节的工作态度，把各项工作做好。

毋庸讳言，在生态环境保护方面的最大不足仍是说得太多，做得太少！所以，必须树立起一项行动比一打纲领更为重要的求真务实精神，多做实事，不尚空谈，切实地把环境忧患意识转换为环境参与意识，把环境索取意识转换为环境奉献意识，形成西部各民族人民都积极投身于生态环境建设与保护的局面。

西部环境质量较差的状况是由诸多的历史原因造成的，冰冻三尺非一日之寒，解冻也决非一日之功。

虽然西部生态环境建设的目标越来越明确，措施越来越扎实，但在实现“山川秀美”目标的过程中仍将遇到许许多多的艰难险阻，甚至是意想不到的问题。

对此，必须始终保持十分清醒的认识，进而树立起打持久战的思想。

2.寻求以可再生资源为基础的发展模式
按照先行发达国家的经验，所谓发展，就是工业化、城市化和市民化的过程。

在这个过程中，农业(即依赖于自然生态环境的可再生资源培育业)作为第一次产业最主要的组成部分，其占国民经济的比重会随着经济发展逐渐下降，是所谓的“夕阳产业”；农村作为农业的载体会随着经济发展逐渐消亡；农民作为从事农业的主体会随着经济发展越来越少。

极而言之，所谓发展，就是对生态环境和可再生资源的依赖性越来越小的过程。

然而，这种发展模式很可能不是经济发展的唯一道路，而仅仅是科学发展不平衡的产物。

更直截了当地说，它是最近一二百年里物理学，尤其机械学、力学的发展遥遥领先于生物科学、生命科学的结果。

随着人类逐渐进入生物科学、生命科学时代，资源替代的方向很可能会发生重大变化，即由原来以不可再生资源替代可再生资源(如煤炭、石油替代薪炭，合成纤维替代自然纤维)的方向，转为可再生资源替代不可再生资源(如太阳能、生物能源(如酒精)替代煤炭、石油，自然纤维替代合成纤维)的方向；随着生物质能资源培育技术的不断升级，生物资源的作用会越来越大，最终将形成以可再生资源为基础的发展模式。

一个对可再生资源依赖性越来越大的发展模式，替代一个对可再生资源依赖性越来越小的发展模式，绝不是人类历史的简单回归，而是人类科学体系
发生重大跃迁的结果，是更高发展层次上产生的否定之否定。

可以想象，一旦生物科学获得重大突破，生物资源将不仅是农林牧渔业的资源基础，而且是整个国民经济的资源基础。

加上与其配套的生物化学、基因工程和智能加工系统，形成无废弃物的工艺和技术体系，对上述可更新资源进行加工，就将逐步替代原有的以不可更新资源为基础的工业，经济增长建立在可再生资源基础上的理想也将变为现实。

此时，由大气-水-生物-土地组成的生态圈，不仅是人类生存与发展的生态屏障，农业的资源基础，而且成为能源工业、生物化工业的资源基础，成为人类最主要的财富源泉，从而打破传统的第一次产业、第二次产业、第三次产业的界限，环境、生态和人类发展的关系将是互补的，而不再是竞争的关系(邓英淘，1995年在“农村发展与环境”国际研讨会的演说)。

西部地域广袤，其中西南拥有丰富的森林资源，西北拥有丰富的光热资源。

伴随着森林多用途利用和太阳能高效率利用的技术创新，西部对我国发展的贡献率会越来越大。

3.提高西部资源之间的耦合度
资源之间的耦合程度低，是西部普遍存在的问题。

例如，西南水资源非常丰富，但因空间分布差异大和地质结构等方面的原因，可供农业利用的水资源仍然稀缺；西北的水资源经常性不足是农业低产、减产的重要原因，而偶发性的洪水又成为该地区水土流失的主要因素。

所以，提高资源之间的耦合度，应该成为西部生态技术创新的重要目标。

生态技术创新也确实能够产生这样的效果。

例如，修建宽条梯田和增施有机肥，建设低山丘岗的拦、蓄、灌水利工程，推广节水灌溉技术，大力发展种子工程，引进、筛选和培育抗旱耐旱作物和品种等，都有提高资源间耦合度的效果。

三、生态环境建设措施与对策
由于地理、气候等方面的原因，西北地区生态环境的改善会相对慢一些，但只要持之以恒，生态环境的改善会越来越明显。

例如陕西榆林的沙区，解放初期林草覆盖率只有1％，流沙越过长城南侵50多公里，吞没农田牧场210万亩，仅存的500万亩农田处于沙丘包围之中、牧场已严重沙化，土地生产力极为低下，6个城镇和421个村庄遭风沙侵袭压埋，陷入了“沙进人退”的被动局面。

从50年代起，经过40余年艰苦卓绝的努力，借助于造林、封沙育林等措施遏制住了沙漠蔓延的趋势。

特别是最近10多年，大力推行户包造林工程和干部造林岗位责任制，国家、集体、个人一起上，先后建成1500公里长的4条大型基干林带，150块万亩以上的片林，200
万亩农田实现林网化。

在这个带、片、网相结合的防风固沙林体系的庇护下，沙区变成了绿洲，一些野生动物和鸟类开始来此栖息繁衍，自然降尘较无林区减少90％。

粮食、水产品和畜产品
产量都翻了几番，以可再生资源为基础的加工业也迅速发展起来了，60万人摆脱了贫困，走上了致富之路(席建民、王崇杰：“世界治沙史上的奇迹”，《金融时报》1996年3月22日)。

西南地区生态环境的改善会相对快一些。

例如云南省思茅地区，前30年每年毁林开荒几千公顷乃至几万公顷，可粮食供给仍然不足，每年需调进粮食上百万公斤。

最近20年，该地区累计造林20多万公顷，毁林开荒基本得到制止，水旱灾害显著减少，粮食连续12年获得增产。

生态环境建设的措施很多，但大体分为四类：(1)保护生态环境，重点是扩大和改善珍稀濒危动植物的生境，旨在保护生物多样性；(2)恢复曾遭受破坏的生态环境，重点是种树种草、治水治沙，旨在减少旱涝灾害和水土流失的负面影响。

(3)改进生态环境，重点是修建基本农田、优化森林和草场结构、完善灌溉系统并改进灌溉方式，旨在提高农业资源的持续生产力。

(4)改善居住区环境，重点是城镇村建设，旨在提高居民生活环境的质量。

从经济学角度可以把生态环境建设划分为两类，一是环境效益和经济效益具有互补性的生态环境建设，如基本农田建设和林业建设，这类生态环境建设可以利用市场机制诱发出来；二是环境效益和经济效益具有竞争性的生态环境建设，如设立自然保护区，这类生态环境建设需要得到政府扶持，但充分发挥市场机制的作用也极为重要。

1.保护生物多样性的措施
生态环境建设的一项重要内容，是把持续生产力低下的生态系统改造成持续生产力较高的生态系统。

耕地就是一个例子。

可以想象，如果人类不开发耕地生态系统，就难以满足人口增长引起的巨大食品需求，更多的生物资源就会在人类寻求食品的过程中遭到毁灭性打击。

所以，生态系统科学开发是环境保护的同义语，只是实现目标的途径有所不同。

但是，生态系统开发必须采取慎之又慎的态度。

在生物资源当中，绝大多数是功能性物种，用于生产的物种数量总是很少的。

大多数物种不被重视和生物资源的这个特征有一定的关系。

但功能性物种仍然十分有用，不能因为暂时没有认识其功能就不加管护，更不能将它们“开发”殆尽。

否则，一旦选育成的几个物种遭到毁灭性打击，就不再具备恢复的基础，更谈不上培育持续生产力更高的物种了。

一个物种的作用极为有限，但它的消失会削弱整个生态系统的功能，随着被灭绝物种数量的不断累积，由某个物种灭绝导致整个生态系统突然崩溃的可能性会越来越大，为了避免这一恶果的出现，必须越来越重视生物多样性保护，必须越来越加强已遭受伤害的生态系统的复原。

在这方面应采取的主要措施是：第一，加大生态工程建设的力度，包括防护林体系建设、草原建设和沙区治理；第二，加强自然保护区建设；第三，促进生物资源培育、利用与保护的技术创新；第四，推广清洁生产，发展环保产业，加大污染治理力度。

2.发展生态产业的措施
生态环境遭受的最大冲击来自生产活动，所以生态环境建设必须从源头抓起，使资源配置合乎环境保护的要求，否则，就将永远穷于应付。

具体地说，主要措施有：
积极推广生态农业。

生态农业是从发达国家传进来的概念。

但是，由于资源禀赋和经济发展水平不同，我国生态农业有区别于西方发达国家的显著特征，如寓环境保护于经济增长之中，依靠低能级资源替代高能级资源和物质与能量多级循环的资源配置模式，利用生物防治减少农药施用量，利用秸秆还田减少化肥施用量等。

它的核心是通过复合型的资源配置，使土地吸纳更多的有效劳动和积蓄更多的太阳能，进而提高土地生产力和农业生态系统的抗灾能力，有效地解决农村能源问题和改善农村生态环境。

经过10多年的努力，西部生态农业已从户、村、乡发展到县域水平，从小规模试点向产业化发展。

下一步要以县为单位进行规划，建设生态农业县，尽可能地扩大生态农业的覆盖面积。

大力发展旱作节水农业。

西部水资源相对稀缺，但水资源利用效率并不高，灌渠平均渗漏蒸发高达50％之多，浪费极为严重，加上管理与调度水平不高，农业灌溉用水的有效利用率很低，只及发达国家(70-80％)的一半，为了解决这一问题，一方面要进行微观的水资源空间调整，如修建小水窖和隔坡反坡梯田等，另一方面要大力发展旱作节水农业。

改革以来，通过建设300
个旱作农业综合试验示范区，实施“沃土计划”等项目，旱作节水农业技术的推广面积已达到3000万公顷。

今后要大力培育和推广抗旱新品种，推广土壤培肥，秸秆、地膜覆盖，抗旱保水剂等组合技术，建立农机与农艺相结合的旱作农业体系，使旱作农业得到更加健康的发展。

积极治理“三化”草地。

西部草地资源极为丰富，应以草地牧业综合示范工程为切入点，加快草原改良的步伐。

西部已有数千万公顷的草地落实了草地有偿承包责任制，有力地推动了以草定畜和兴建生态牧业基地的进程，对于保护植被，恢复和改良草场，变粗放经营为集约经营，刹住乱垦和破坏草原行为，均有重要作用。

所以要加快新建人工草地和改良草地，积极治理“三化”草地，有效遏制草地生态环境恶化的趋势。

3.生态环境建设的技术对策
技术创新对于搞好生态环境建设具有极为重要的作用。

要使各项生态环境建设措施产生更为显著的效果，就必须进行技术创新。

各项直接介入生态环境的措施自不待言，旨在提高人民群众环境保护意识的措施也是如此。

例如，要使大众生态环境意识教育具有喜闻乐见的特征，媒体必须在传播方式上进行技术创新，包括采用高新技术。

在促进技术创新方面需要采取的对策是： (1)提高技术创新能力。

首先，要最大限度地发挥人才的群体优势。

西部研究生态环境技术的专门人才并不多，加上分布过于分散，以及低层次上的竞争，很难将人才的群体优势发挥出来。

这是问题的一个方面。

问题的另一方面是，在吸引人才方面过于关注人才的隶属性，而不是为外部人才创造最好的工作条件。

其实人才是否隶属于西部并不重要，重要的是激励他们把促进西部发展当作为之奋斗的事业。

所以，发展人才群体优势的对策是：按区域特征设置研究机构，最大限度地吸引国内外专家为西部发展作贡献。

在科研资源配置上向研究、开发和推广有利于环境和资源保护的适宜技术倾斜，以提高资源节约和环境保护型技术的竞争性。

建立与健全生态环境研究投资增长的机制。

将企业环保投资增长率与它的利润增长率挂起钩，政府环保投资增长率与其可支配财政收入增长水平挂起钩，使环境保护为经济增长提供保障，又依靠经济增长来实现。

(2)改善环保技术创新的条件。

首先从核算制度上将环境成本纳入成本核算体系之中，以支持清洁生产和环保产业的发展，并将资源利用效率低下、对环境负面影响大的企业淘汰出局。

其次，从税收、信贷等方面对环保企业的发展给予有力的扶持。

第三，在产业政策上支持风险少、见效快、效益高、持续性强的生产工艺和产品，严格限制能耗高、物耗大、污染重的生产工艺和产品，降低生产和生活对生态环境的冲击。

(3)扶持可持续能力建设。

在能源生产方面，优先开发水能、生物质能、太阳能，风能、地热能、提高可再生能源在能源结构中的比重，通过电网建设、热电联产、锅炉节能改造，提高能源利用效率；借助于法律、政策和技术创新与推广，减轻能源开采、加工和利用对环境的负面影响。

在自然资源保护方面，建立市场机制与政府宏观调控相结合的自然资源管理体系，依靠法治建设、科学管理和科技进步，提高淡水资源、土地资源、森林资源、海洋资源、矿产资源和草地资源开发利用的优化配置水平和保护水平，维护和改善生态环境。

在荒漠化防治方面，建立适宜荒漠化地区的产业体系，扩大造林种草面积，加强水土流失的预防、监督和管理工作，使农牧交错带和湿润、半湿润地区的土地荒漠化基本得到控制，使水土流失加剧的势头得到有效的遏制。

4.生态环境保护与建设的制度对策
在生态环境保护方面，政府要运用有关环境和资源保护的法律、法规体系和必要的行政手段，维护可持续发展的环境，强化农村环境统计和监测体系，使提高环境保护管理水平有一个坚实的基础；同时承担起投资的责任。

但更主要的职责是作出适宜的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，如规定生产过程中必须达到的环境标准，为生产者创造平等竞争的环境；增加公共品投入，为生产者创造分享外部规模经济的条件。

在这两方面，政府必须承担很大的责任，也能作出很大的贡献。

(1)发育要素市场。

据分析，西部环境污染的产生主要有三个原因，即资源低价或无价、使用落后技术和企业规模不经济。

与此相对应，发育要素市场包括3方面的内容：一是发育资源市场。

价格正确反映资源的稀缺程度，是优化资源配置和诱发技术创新的必要条件。

虽然在价格扭曲的。