行政立法与行政执法相关基础知识

行政立法与行政执法相关基础知识
编辑丨笑语盈盈
一、行政立法
（一）行政立法的概念与特点
行政立法是指有立法权的行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。

我国的行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合。

它既有行政的性质，是一种抽象行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为。

行政立法具有以下特点：
1.行政立法的行政性质
主要表现在：行政立法的主体是国家行政机关；行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

2.行政立法的立法性质
主要表现在：行政立法是有立法权的行政机关以国家名义创制法律规范的活动。

行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性；行政立法必须遵循相应的立法程序。

（二）行政立法的生效要件
行政立法的生效要件包括下面内容：第一，必须是国家行政机关在其职权范围内或经授权制定的法律规范；第二，行政立法的内容不得与宪法、法律及上级行政机关制定的行政法规相抵触，必须符合法定程序；第三，行政立法的内容须采用书面表示，注明制定、批准机
关的名称，以及首长签署和发布时间等。

（三）行政立法的主体及其权限
1.行政立法的主体
行政立法的主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。

根据我国宪法、组织法以及有关法律、法规的规定，我国行政立法的主体为：国务院；国务院各部、各委员会；国务院直属机构；省、自治区、直辖市人民政府；省、自治区人民政府所在地的市人民政府；经国务院批准的较大的市的人民政府；作为经济特区的市人民政府。

2.行政立法权限的划分
行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。

它是行政立法的核心问题，因为它既涉及权力机关与行政机关之间的立法权限，也涉及中央和地方行政机关之间的立法权限。

（1）国务院的立法权限。

根据宪法第八十九条第一款规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

宪法赋予国务院制定行政法规的立法权。

（2）国务院各部门的行政立法权限。

国务院是由各部、各委员会、审计机关和直属机构组成的，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部委可以根据法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

从而确定了国务院各部委的行政规章制定权。

（3）有关地方人民政府的行政立法权限。

根据地方组织法的规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据
法律和国务院的行政法规制定规章。

另外，地方人民政府也可以根据同级权力机关制定的地方性法规制定规章。

（四）行政立法的程序
行政立法程序应由宪法、法律作原则规定，然后再由配套的法规作具体、详尽的规定。

根据《行政法规制定程序条例》的规定，行政立法程序可以概括为：
1.立项
国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。

2.起草
行政法规由国务院组织起草。

国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

3.审查
报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。

国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（1）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；（2）是否符合法律要求；（3）是否与有关行政法规协调、衔接；（4）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（5）其他需要审查的内容。

4.决定与公布
行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。

国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。

国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令予以公布施行。

5.解释
行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。

行政法规
的解释与行政法规具有同等效力。

（五）行政立法的监督
1.权力机关
对行政立法的监督权力机关对行政立法的监督，既可以是事前监督，又可以是事后监督。

事前监督主要是针对授权立法。

权力机关无论是授权行政机关进行创制立法，还是授权行政机关进行执行性立法，都应该严格规定授权立法的目的、性质和范围。

权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。

事后监督既可针对特别授权立法，又可针对一般授权立法。

2.上级行政机关
对下级行政机关行政立法的监督上下级行政机关的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。

根据行政隶属关系，上级行政机关不仅有权撤销下级行政机关违法的行政规章，而且有权撤销下级行政机关不适当的规章。

3.人民法院对行政立法的监督
人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。

在行政诉讼过程中，人民法院如果发现行政法规和规章与宪法、法律相抵触，可以不予适用。

人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但对违法的行政法规、规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式。

二、行政执法
（一）概述
1.行政执法的概念和特征
行政执法，就是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权，
依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。

行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性；执法具有主动性和单方意志性；执法具有极大的自由裁量性。

2.行政执法的原则
行政执法要坚持的基本原则有：合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。

3.行政执法的分类
根据不同的标准，行政执法主要可以分为以下几类：抽象执法和具体执法、羁束性执法和自由裁量性执法、依职权的执法和依申请的执法、强制性执法和非强制性执法。

从体系结构上看，行政执法主要分为：政府的执法、政府工作部门的执法、法律授权的社会组织的执法、行政委托的社会组织的执法。

4.行政执法的形式
行政执法的表现形式通常有以下几种：
（1）行政监督检查。

为了实现行政职能，行政机关监督检查管理相对人行使权利和履行义务的情况。

（2）行政处理决定。

行政执法一般通过行政处理决定的形式表现。

（3）行政强制执行。

在行政管理中行政机关对不履行法定义务的当事人，用强制措施迫使其履行义务。

5.行政执法的生效、撤销、变更和终止
行政执法的生效要件：行政执法行为必须是依法组成的并享有管理权限的行政机关在法定范围内采取的，执法内容必须合法；在行政执法中，管理相对人必须具有法定的权利和行为能力；行政执法的标的物必须是依法能作为该执法行为的物品；行政执法行为必须符合法
定程序和法定形式。

已经成立的行政执法行为，如发现其违法、不当或不再适应新的情况，可由有权机关撤销，宣布无效或不再生效。

部分内容应予撤销，部分内容继续有效的，可以宣布保留其整体而变更其应撤销部分，对应变更部分作出新的决定。

行政执法行为已执行完毕，或执行的条件已不复存在，或有期限的行政执法行为已到期，应宣布该执法行为终止
（二）行政程序
1.行政程序的概念及特征
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。

具有以下法律特征：
（1）法定性。

这是指用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。

（2）多样性。

这是指因行政行为性质上的差异性导致所遵守的行政程序在客观上呈现出多种行政程序并存，并有各自调整行政行为的格局。

（3）分散性。

这是指因通过多种法律形式规定行政程序，从而使行政程序分散于由众多的、具有不同等级效力的法律文件之中。

2.行政程序的基本原则
（1）公开原则。

公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。

具体内容如下：行使行政权的依据必须公开；行政信息公开；设立听证制度；行政决定公开。

（2）公正、公平原则。

公正、公平原则是指行政主体行使行政权应当公正、公平，尤
其是公正、公平地行使行政自由裁量权。

具体内容如下：①行政程序立法应当赋予行政相对人应有的行政程序权利；②行政主体所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性；③行政主体所选择的行政程序必须符合规律或者常规，具有科学性；④行政主体所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合理性；⑤行政主体所选择的行政程序必须符合社会一般公正心态，具有正当性。

（3）参与原则。

参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会，从而确保行政相对人实现行政程序权益，同时也可以使行政行为更加符合社会公共利益。

参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要有：参与听证权；陈述、申辩权；复议申请权。

（4）效率原则。

效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。

效率原则主要通过下面行政程序来体现：
①时效。

时效是指行政程序法律关系的主体，在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果。

时效的法律意义是稳定行政法律关系，及时排除行政程序中的不利因素，提高行政效率。

②代理。

代理是指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代为履行的制度。

代理制度的法律意义是督促行政主体及时履行职责，减少行政怠职，促进行政相对人自觉履行义务，提高行政效率。

③不停止执行。

不停止执行是指行政相对人因不服行政行为而提起复议或诉讼后，除非有法律的特别规定，行政行为必须执行。

不停止行政行为执行的意义是在确保行政行为被撤
销后，行政相对人可以在恢复其权利的前提下，使行政行为获得迅速执行，从而提高行政效率。

3.行政程序的基本制度
（1）行政听证制度。

听证制度是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。

一般情况下，行政程序法的听证制度包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论、制作笔录。

（2）行政回避制度。

行政程序法中的回避，是指行政机关的公务员在行使职
权过程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。

回避制度能够确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心，客观上也有助于社会的稳定发展。

（3）审裁分离制度。

审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构或人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。

在行政程序中，如果审查案件的人同时具有对案件作裁决的权力，行政相对人的合法权益就难以获得保障。

通过审裁分离制度，可以在行政主体内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约的目的。

审裁分离的基本模式有两种：内部审裁分离，是指在同一行政主体内部由不同的机构或人员分别行使案件调查、审查权与裁决权的一种制度；审裁完全分离，是指行政案件的调查权、审查权与裁决权，分别交给两个相互完全独立的机构来行使的一种制度。

（4）说明理由制度。

行政行为说明理由，是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行
为的事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

（5）信息获取制度。

信息获取，是指行政相对人通过预设的程序从行政主体那里获得各种有助于其参与行政程序，维护自身合法权益或者公共利益所需要的各种信息资料，如果没有法律禁止，则行政主体应当无条件地提供。

信息获取制度的核心内容是：
①行政相对人可以获取信息的范围。

法律如何确定行政相对人可以获取信息的范围，这关系到行政相对人的权利的范围大小以及能否有效地实现参与行政程序的问题。

②行政相对人对信息获取权利的救济。

行政相对人与行政主体对某种资料信息是否可以获取发生争议时，行政主体不具有争议的最终裁决权，行政相对人有权提起行政复议或者行政诉讼。

（6）案卷制度。

案卷是指行政主体的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等，根据一定的顺序组成的书面材料。

案卷是行政行为作出过程和支持行政行为合法性的重要依据。

正式的行政程序必须有案卷，这是依法行政的基本要素之一。

案卷必须具备如下条件：案卷的材料必须与案件有关，凡是与案件有关的材料必须是通过合法手段获得的，对行政相对人不利的证据必须已在行政程序中质证过；行政主体凡是在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料，不得成为案卷的一部分，但不作为行政行为依据的，可以例外；案卷形成于行政程序结束之后，且案卷一旦形成便具有封闭性特点。