我国应对突发事件的现状分析与对策研究

我国应对突发事件的现状分析与对策研究
作者：姜卫平
来源：《桂海论丛》2009年第02期
（中共中央党校，北京， 100091）
摘要：突发事件的发生有着极为深刻的国际国内政治的、经济的、社会的和自然的原因。

我国在突发事件应对中存在着应急信息通报不及时、不充分甚至隐瞒信息，社会力量参与不足等问题。

我们党要增强应对突发事件的能力，需要在提高和增强党员的能力和本领、完善我国突发事件应急机制、加强立法、强化依法办事、完善行政问责制、妥善处理群体性突发事件等方面做出不懈努力。

关键词：突发事件；应急机制；问责制
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0034-05
收稿日期：2008-11-15
作者简介：姜卫平（1975-），男，山东梁山人，中共中央党校党建部党建专业博士研究生，研究方向:政党理论与世界政党比较。

突发事件既对社会安全、社会稳定和经济发展构成重大威胁，也对国家危机管理体系形成重大考验。

我们党作为执政党，是整个国家和社会的领导核心，面对突发事件的考验，如果应对不及时或处理不好，损害的不仅是党的执政能力、执政合法性和党在人民心目中的威信，更重要的是关系到党的执政地位和国家政权的生死存亡。

因此，探讨党的应对突发事件能力这一时代命题，无疑具有重要的意义。

一、当今社会突发事件呈多发态势
突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等
因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

突发事件应对，狭义上指突发事件发生后的有限时间内，为使损失减少到最少、使负面影响尽可能降低所采取的一系列有效措施，广义上指突发事件的预防、预案、处置、反思的全过程。

突发事件的发生，有着极为深刻的国际国内政治的、经济的、社会的和自然的原因。

首先，从国际环境来看。

政治上，苏联解体、两极格局被打破之后，世界政治在相互对立、相互斗争的两种趋势中发展：一种是以美国为主导的单极化趋势。

美国凭借其强大的经济、军事实力企图长期独霸世界、主宰世界，正加紧推行“全球战略”，沿着单极化的目标不遗余力地向世界扩张。

特别是“9•11”事件后，美国以反恐为名，积极插手别国事务，干涉别国内政，使世界愈发不太平。

一种是世界多极化的趋势。

进入新世纪后，这两种趋势间的斗争变得日益激烈。

海湾战争、科索沃战争、“9•11”恐怖袭击、伊拉克战争等突发事件就是由此而引发的。

经济上，全球化趋势不断加快，对世界经济政治格局产生着深刻的影响。

当今世界任何一个国家都不可能完全脱离世界经济而孤立地发展，国家之间的经济依存度极高。

经济全球化是一把“双刃剑”，它在推动了生产力发展，为发展中国家追赶发达国家提供了一个难得的历史机遇的同时，也加剧了国际竞争，增多了国际投机，增加了国际风险，加剧了国际经济环境的不确定性。

一旦某个国家或地区发生经济波动或金融震荡，就会对世界其他国家特别是发展中国家造成强烈冲击。

东南亚金融危机、美国次贷危机及其对世界经济的影响就是典型。

其次，从国内环境来看。

随着改革开放的深入，我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期。

我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，人们思想活动空前活跃，独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，社会价值观呈多样化趋势。

在这种情况下，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化。

这突出表现在：一是尽管社会结构的二元化状况在总体上还没有改变，但是城乡分割状态正逐渐被打破，整个社会的流动性大大加强；二是社会成员逐渐分化，多阶层、多元化的社会正在形成；三是价值观念正在发生深刻变化，人的价值观念正由政治主导型向经济主导型转变，人们从更多地关注集体利益向更多地关注个人利益转变，社会责任感有所削弱；四是社会的组织化程度大大下降，许多社会成员游离在组织之外，加剧了社会的不稳定；五是伴随体制转轨、社会转型的是利益结构的巨大调整，利益调整中的得与失，利益调整中的公平与不公平，都会影响人的心理。

所有这些，如果处理不好，就极可能诱发多种类型的突发性事件，引起社会的不稳定[1]。

再次，从自然环境来看，改革开放以来，随着经济的快速发展，一些领导干部在错误政绩观驱使下片面追求经济效益，大量的自然资源被过度开发和利用，导致我国经济增长的资源环境代价过大，出现了自然环境遭到人为破坏，森林被大量砍伐，水土流失加重，资源浪费和环境污染严重，自然生态失衡，生物多样性被打破等问题。

我国频频出现的水灾、泥石流等自然灾害和非典、禽流感等传染性疾病，与此不无关系。

二、我国应对突发事件存在的主要问题
我国目前正处于突发事件高发时期，我国政府也由此面临着突发事件所带来的严峻考验。

2006年，清华大学公共管理学院危机管理课题组一项报告显示，当前公民普遍缺乏安全感，有近一半的调查对象将其归咎于政府的危机应对体制存在严重缺陷，缺乏完善的危机管理机制。

有67.6%的人对政府的危机管理现状不满意，认为其投入不足、重视不够、急需提高[2]。

这说明，当前我国在应对突发事件方面，还存在诸多的不足。

（一）突发事件应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况
应急信息是影响应对突发事件成效的关键性因素，这是因为政府进行决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。

如果信息不真实和不充分，那么政府将无法决定行动方案，即使做出决策也难保正确。

同时，突发事件信息的充分和真实也是公众实现知情权，进行自我救助的基础。

大凡突发事件信息制度比较完善的国家，都有规范和有效的信息通报制度，包括通报的种类、范围、时限、方式、途径，特别是建立与新闻单位进行良性合作的机制，并严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任［3］。

但是，在许多突发事件中，我国政府早期的应急信息通报速度不仅迟缓，重要信息的通报量明显不足，而且还存在隐瞒的情况，给相关部门的决策造成偏差，也侵害了公众的知情权，并在一定程度上造成了社会的混乱。

（二）社会力量参与不足
突发事件对国家和公众的利益构成最直接的威胁，政府作为公共物品的提供者和公共事务的管理者，必然要承担起对突发事件的管理职责。

同时，政府在资源掌控、人员结构、组织体制等方面具有其他机构无法比拟的优势，这就使其在整个应对过程中起主导作用。

但是，这绝不能成为忽视各类社会力量特别是民间组织参与应对突发事件的理由。

在一个分权、开放和多中心治理的社会，没有社会力量的参与，应对突发事件是不可想象的。

民间组织公益性强并且与社会结合紧密，不仅在突发事件发生后的灾害救助、事故调查阶段，而且在前期的预警、监控阶段都能够发挥重大作用。

然而，在许多突发事件的处理过程中，我国的民间组织却没有发挥应有的作用和优势。

无论是对突发事件的监督，还是对突发事件影响进行评估；无论是为民众提供紧急援助，还是为受害者提供法律援助、代理损害赔偿诉讼；无论是参与事件的调查，还是参与对相关人员的责任追究，鲜见民间组织的声音或行动。

因此，要充分调动一切社会资源，群防群治，共同应对突发事件，形成社会整体的合力。

此外，还存在对突发事件预防重视不够，缺乏危机意识；应对突发事件的缓解、准备、反应和恢复机制和运行体系不完善；紧急状态下政府和公民行为的法律框架不健全等一系列问
题。

因此，建立健全应对各种突发事件的应急管理机制，提高政府应对危机的能力，成为党面临的一项重大任务。

三、增强应对突发事件的能力
提高应对突发事件能力，是深入推进改革开放、推动经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切需要，也是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求。

我们党要不辱使命，有效应对突发事件，必须增强应对复杂局面的能力，加强与应对突发事件相适应的各方面建设，构建及完善一整套突发事件应急管理体制和机制。

（一）提高和增强各级党员领导干部的能力和本领
我们党要增强应对突发事件的能力，就必须提高和增强各级党员领导干部的能力和本领。

具体来说，第一，要在思想上时刻保持忧患意识、宗旨意识、大局意识、责任意识。

当今世界国际风云变幻莫测，各种可以预料和无法预料的事情随时都可能发生，时刻冲击着我们党的执政基础和执政地位。

党员干部一定要时刻保持这四种意识，做好充分的思想准备，清醒地意识到自己肩负的重任，而不是突发事件降临时，忘乎所以、悠然自得，或自乱阵脚、无所适从，或事不关己、高高挂起，或麻木不仁、冷漠无情，这都不是一个党员领导干部在突发事件前应有的表现。

第二，要加强学习，提高知识和理论水平。

应对突发事件要依靠科学，认识规律，把握规律。

对规律的认识和把握离不开系统的理论学习。

因此，广大的党员干部特别是各级领导干部，面对复杂多变的形势，一定要养成认真学习的习惯，自觉地学习马克思主义，学习经济、政治、科技、军事、法律等一切反应当今世界发展进步的新知识，做到以宽广的眼界观察世界，正确把握时代发展的要求，善于进行理论思维和战略思维，不断提高科学判断形势的能力。

第三，要在实践中经受磨练，提高应对复杂局面的能力。

人的能力不是从天上掉下来的，而是经过无数锻炼和磨练得来的。

现实表明，勤于实践是党员干部提高应对突发事件能力的有效途径。

广大党员干部要主动到条件艰苦、困难突出、矛盾集中的地方努力工作，多去基层和生产一线锻炼，在大风大浪中去建功立业。

正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，练就应对复杂局面的真本领。

（二）完善突发事件应急机制
频繁发生的突发事件暴露出政府在危机管理机制上存在着许多缺陷，主要原因是我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。

为了有效地防范危机、降低危机造成的灾难和损失，应当
尽快建立法治化、科学化的突发事件应急机制，提高应对危机的效率和质量，快速、及时、有效地应对突发事件。

1.组建完善的指挥和决策系统。

指挥和决策系统在整个突然事件应对过程中居于核心地位，体现了国家最高决策层的决策水平和应变能力。

“危机决策对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。

危机越是普遍或者致命，有效的危机应对就显得关键。

危急中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。

”[4]指挥和决策系统不仅是危机应对战略的制定者，而且是危机管理的决策者和指挥者，它的主要任务是制定危机防范、治理的原则和目标，选择应对方案，调度人员，分配资金和应急资源。

多年来我国并没有独立和常设的危机管理协调机制，通常的做法是每次灾害发生后，便临时成立一个指挥机构应付危机。

这种做法至少有三个缺点，其一，不具有连续性，危机处理中的经验不能够有效保留。

其二，危机处理需要政府各个机构的合作，临时指挥机构每次都要与相关部门进行协调，花费大量精力和时间，速度与效率难以保证。

其三，没有一个有效周全的应对计划，应对突发事件往往限于被动。

我国可以借鉴一些发达国家的经验，将分散于各部门具有危机管理功能的政府机构合并，建立一个综合性的危机管理机构。

赋予该机构如下职责：定期召集有关专家就某一领域内当年或者更长时间中可能产生的危机事件进行预警分析，同时建立年度重大危机事件会商制度，向国家最高决策机构提供相应的对策和建议。

一旦发生危机事件，该机构随即转为处理紧急事件的指挥和协调机构，权威地分配各种资源，在危机管理中发挥核心作用 [5] 。

2.建立信息披露机制。

在应对突发事件过程中，政府是所有最新消息的集聚地以及方案的研究地，是公共信息最大的拥有者和控制者，因此政府在信息的披露与公开方面处于核心地位，这样就使得政府肩负了披露信息的责任和义务。

在应对突发事件中，首先要明确政府披露应急信息的主体地位。

因为政府是突发事件中消除社会不安定因素的正确导向，如果政府在突发事件初期就迅速公布相关信息以及应对方案，不但能够表明政府处理突发事件的决心与信心，赢得人们的信任，而且可以平息公众的情绪与猜测，防止事件影响扩大化。

此外，信息公开也是突发事件中防止政府滥用权力的重要途径。

在信息社会里，信息公开可以起到政治“防腐剂”的作用。

政府垄断的信息越多，就越容易产生权力寻租的空间。

权钱交易、官商勾结等腐败现象的出现，与信息不公开有很大关系。

其次，还应规定信息披露的原则和时限。

强调信息公开，并不意味着公开涉及突发事件的所有信息。

所公开的信息必须是不侵害公民个人的权益特别是隐私权和企业的商业秘密，不能
对国家安全以及社会利益或公共利益造成损害。

信息披露必须严格按照法律规定的时限，及时发布应急信息。

只有这样，才能提高行政效率，把突发事件造成的损失降到最低程度。

除了信息公开，在应对突发事件中还要充分关注新媒体的影响和作用。

当今，网络、手机等新兴媒体的出现，使信息的传播更快捷，也更难掌控。

尤其是手机，每个人既是发布者，也是受众。

一有风吹草动就会一传十，十传百。

2003年春季非典肆虐时，在政府部门尚未发布疫情的时候，手机上有关非典的种种传言短信已经是铺天盖地，结果在市民中造成恐慌。

要善于利用新媒体疏导积怨，澄清误解，促进理解，使事件尽快向明朗、好转的方向发展，使危机的负面影响降到最低。

3.建立危机救治全球合作机制。

随着全球化的进一步深化，许多突发事件的起因和结果都是国际性的。

“在对危机的处理上，尽管世界各国存在着地域上或意识形态上的差异，但反映是相似的。

”[6]显然，一个国家要有效地应对突发事件，必须加强国际合作。

首先，要加强与联合国及其专门机构的合作。

联合国自成立以来一直致力于各种各样的灾难和危机的防范和救助。

世界卫生组织、联合国人道事务协调办公室、联合国难民署、世界粮食计划署、联合国儿童基金会等机构都直接从事对灾难和危机的管理。

2003年春季非典肆虐使中国上了一堂生动的全球化新课。

中国政府通过与世界卫生组织合作，取得了国际社会的理解和支持，最终取得了抗击非典的重大胜利。

其次，要加强与世界其他国家和地区的合作。

许多突发事件的结果和影响往往辐射到多个国家，危机的治理必须借助相关国家的支持和帮助。

中国通过非典事件深化了对全球合作的认识。

当2005年中国以及世界一些国家出现禽流感的时候，中国已经能够从容应对了。

尤其在与国际社会合作方面，进展非常顺利。

通过开展广泛的国际合作，有效地抑制禽流感。

中国和美国等很多国家都建立了应对禽流感的合作机制，互通疫情信息，加强技术支援。

再次，充分发挥各种非政府组织的作用。

目前，非政府组织可以对政府和政府间国际组织的行为进行监督，参与执行国际组织的项目，协助政府间国际组织提供特定的产品与服务，能够对一些重大的决策过程施加影响，成为全球治理体制演变进程中不容忽视的重要因素。

因此，在重大突发事件发生时，非政府组织可以起到积极的作用。

另外，像国际红十字会等国际非政府组织，都会利用自己在世界各地的组织和网络募集资金、医药、物质和志愿者，向突发事件发生地提供援助。

（三）加强立法，强化依法办事
应对突发事件仅仅靠经验和局部防范是不够的，除了建立丰富的数据库和资料信息系统，还要加强立法，完善法制建设。

使应对突发事件从局部地、被动地、盲目地应付，变为系统地、主动地、明确地分工协作，制定和完善相关的法律法规，真正做到有法可依、有法必依，权责明确。

2007年，新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律——《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行，让突发事件的应急工作更加规范、更加有力。

当前我们最需要做的是，通过建立一整套完备的危机管理法律法规体系，明确规定政府在应对突发事件中的权力和职责，确定依法应对突发事件的原则，维护政府的公信力、权威性和合法性。

规定危机管理部门的机构设置、职能地位、权力义务以及经费来源，规定突发事件的应急预案制度、应急报告制度、信息披露制度、应急预案启动制度等各种制度。

与此同时，随着突发事件情况的不断变化，适时废、改、立相关的法律法规，使相关的法律体系更为完善。

（四）完善问责制
中国官员问责制始于2003年非典期间。

非典过后，从中央到地方开始加快推进问责制的制度化。

特别在北京奥运会后，连续发生了山西临汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、黑龙江鹤岗火灾、河南登封矿难、深圳歌舞厅火灾等一系列重大事故，激起新一轮“问责风暴”，从山西省长孟学农、副省长张建民，到临汾市委书记、市长，再到襄汾县委书记、县长、最后到陶寺乡党委书记、乡长，都丢掉了乌纱帽。

在舆论压力下，国家质检总局局长李长江、石家庄市委书记吴显国也因三鹿奶粉事件而被免职，加上此前被免职的石家庄市长冀纯堂，三鹿奶粉事件让几个“一把手”都受到惩处。

这显示了问责制在中国政治生活中的作用以及在民众心目中的份量，也充分表现了党要严肃法纪、铁腕治吏的决心，让各级官员有坐在“火山口”上的感觉。

问责制的核心在于要求政府和官员必须对其行为负责。

问责制自启动以来，已经取得了有目共睹的成效，然而，从政治文明建设、政治体制改革等角度加以衡量，问责制仍有待进一步建设和完善。

第一，问责制的构建应以行政职权职责的明晰为前提，并与行政职能的合理配置同步进行。

行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重，权力划分模糊，由于职权不清，难以确定责任人，最终的处理极有可能是问责制归之无效和不公平。

第二，法律体系亟待完善。

目前存在一个问题，即问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中。

这其中，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央部门出台的，也有不少是地方政府制订的。

这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。

所以，制定全国统一的法律，显得极有必要。

完善问责制的相关法律，以法律的形式明确责任划分，不但要解决政府部门之间职能交叉、权责脱节和政出多门的问题，制度化、规范化地界定公务员的权力和责任，还要完善政府的行政诉讼责任和侵权赔偿责任，同时要科学规范问责主体的责任，特别要用法律保障公民、媒体等异体监督主体的权利。

第三，问责监督和落实机制亟需健全。

我国虽已建立起内外结合、多途径多渠道的监督体系，但这一体系尚未形成十分有效的监督网络，难以充分发挥整体的监督合力。

当前，我国的问责制仍然停留在“行政问责”（即“同体问责”），而国家权力机关、新闻媒体和社会公众的问责（即“异体问责”）还很不够。

要明确人大监督问责的具体制度、程序，充分行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，进一步建立和完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。

舆论监督特别是以互联网等新兴媒体为代表的社会舆论，对某些滥用权力、不正之风等现象起到了强有力的监督作用。

加强舆论监督问责，首先要给媒体在宪法和法律范围内自由活动的权利；其次，要建立和健全信息公开制度，为舆论监督提供良好的制度保障。

对于公民问责，要塑造积极的问责文化，养成公民的积极参与意识；要保障公民的知情权、举报权、陈述权等；创新公民问责的方法和渠道；完善非政府组织，引导公民以非政府组织为载体来参与问责。

第四，党委决策也应依法纳入行政问责。

在实际工作中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、党委书记“拍板”决定，但出了问题却追究行政首长的责任，而党委书记却不用负责，从而有失公允。

应当实行党委问责制或者书记问责制，将党的机关及其领导人纳入行政问责的范围。

在我国行政管理过程中，许多重大事项的决策权集中在地方党委，因此，党的机关及其领导人在行政决策过程中就是特殊的问责客体。

而根据我国《公务员法》的相关规定，中国共产党机关的工作人员都是公务员；《公务员法》和有关法律对公务员法律责任的规定，也同样适用于各级党的机关领导与工作人员[7]。

有职有责、任职负责、失职问责，必须成为中国政坛的一种常态。

这种以“权责对等”为基本原则的问责制，将成为中国政治健康、经济发展的有力保证。

（五）高度关注并妥善处理群体性突发事件
近年来，群体性事件越来越频繁地发生，对抗程度也有不断激烈的趋势，客观上对社会造成了不同程度的负面影响，已经成为影响社会稳定的一个很重要的因素。

绝大多数群体性事件都是群众感到切身合法权益受到影响和侵犯而引起的。

一般地说，利益表达型的抗争和冲突，是比较理性的，其目标单纯，就是为了实现某种利益要求，而没有其他更多的政治和意识形态因素夹杂在里面。

这类突发事件一般只是为了解决某些实际而具体的问题，它们一般都是人民内部矛盾，或者由人民内部矛盾引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发的[8]。

参与群体性事件的主体主要是企业职工群体、城镇普通居民或农民。

此外还有一些弱势群体、无主管部门群体、少数民族群体、宗教信仰群体或学生群体等。

国家信访局局长周占顺2003年接受新华社《半月谈》杂志采访时，指出了信访事件中的4个80%：80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

笔者认为，只有把民生问题真正解决好，才能杜绝群体性事件的发生，最根本的是党和政府要着力保障和改善民生，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，建设一个全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的和谐社会。