正视与妥善处理征地拆迁引发的社会矛盾

正视与妥善处理征地拆迁引发的社会矛盾
随着我市中心城区建设步伐的加快，征地拆迁安置过程出现了不少问题，由此引起的民间纠纷和群体上访呈上升趋势，严重影响社会稳定，成为当前我市经济发展不容忽视的障碍。

其中，对我市影响较大、长期未能解决好的一项社会矛盾就是由珍珠商贸城安置小区建设进展缓慢所带来的矛盾和问题。

为顺利理清这一“焦点”问题并配合我市“四深入”活动，笔者从2012年3月开始，多次前往冷水滩区古塘社区围绕珍珠商贸城安置小区建设现场进行专项调研。

先后与冷水滩工业园区管理委员会、古塘社区及相关部门的人员进行了座谈，到大古塘组进行实地调研，并对该组多户居民进行了入户访谈，了解征地拆迁情况。

在调研中所了解到情况令人担忧，我们所要面对的矛盾与问题相当突出，需要正视与妥善处理。

1.妥善解决我市征地拆迁引发的社会矛盾的重要意义
1.1是我市贯彻落实中央民生政策的具体体现
2012年中央经济工作会议指出，“把保障改善民生放在更加突出的位置，集中解决紧迫性问题，切实办成一些让人民群众看得见、得实惠的好事实事。

”解决住房问题是保障改善民生的重要内容，是人民群众最关心、最直接、最迫切需要解决的实事难事之一。

珍珠商贸城安置小区作为主要是用于原西区6个全征组和所有非全征组农民的拆迁安置小区，以及原西区符合土地置换条件的232宗土地购地户的土地置换，关系着600余户、2000余人的切身利益问题，是中心城市建设的重点工程和民心工程。

自2006年以来，火车新站建设区已拆迁了140余户共50000余平方米的房屋，这部分人现在拖老带少在外租房居住，生活没有来源，民生问题突显。

所以我们能不能加快安置小区建设步伐以满足他们对安置土地的合理要求，解决他们的住房问题，是我市党委政府执行中央民生政策够不够有力的具体体现。

1.2是检验我市“四深入”活动成效的重要标尺
张硕辅书记在永州市“机关干部‘四深入’，改进作风解难题”活动启动仪式上指出，机关干部要深入田间地头、社区院落、厂矿车间和群众家中，广泛开展调研，了解党的方针政策和各项惠民政策的贯彻落实情况、群众生产生活状况以及存在的突出问题，帮助基层理清发展思路、制定发展措施，促进项目建设、促进企业发展、促进矛盾化解、促进工作创新、促进社会和谐。

可见，“四深入”不仅仅体现在深入上，更要体现在成效上。

珍珠商贸城安置小区建设时间跨度大，牵涉面很广，问题错综复杂，解决问题难度极大。

因此，能不能找到有效的解决途径化解问题，是检验我市“四深入”活动成效的重要标尺。

1.3是总结我市征地拆迁经验教训的活教材
我市要发展，就离不开征地拆迁，城市建设和新农村建设也离不开征地拆迁，而征地拆迁往往矛盾突出，事件高发，能不能在征地拆迁中做到未雨绸缪，顺利拆迁考验着为政者的智慧。

当前，珍珠商贸城安置小区建设也然出现了许多无法回避的问题，为什么拆迁难、群众工作难做、情况没有按照预定的方向发展、各种难题一个接着一个的出现？这些问题都需要我们认真总结，需要找到有利的解决途径。

如果我们把珍珠商贸城安置小区建设牵涉到的拆迁问题能顺利的解决好，将会为我市的征地拆迁提供可供吸取的经验教训。

2.征地拆迁引发社会矛盾的原因分析
征地拆迁引发阻工、信访事件频发，其原因是多方面的，既有政策和行政上的原因，也有来自项目业主和群众自身的原因。

2.1政策上的原因
可以说，政策上的原因根本性的原因，主要表现在四个方面。

（1）补偿的方式单一，多渠道对被征拆人的补偿在政策上没有体现。

征地方面，无论是商业用地，还是公益性用地，往往采取从农民手里直接征地的方式，象以地入股这种农民不失地，政府、业主受益的方法没有体现在现有政策上。

而对征地的补偿也仅局限于货币补偿上，拆迁补偿也大多实行货币补偿（也有实行以房换房，差价让拆迁人自负的办法），补偿款大多全额交付给个人了事。

将土地款投入投资公司分红和利用土地款为个人购卖养老保险等办法以用活补偿款的先进做法也没有体现在现行政策上。

安置方面，往往采取“门面+住房”模式，预留生产用地的做法很少见，也没有明文规定；就业安置由于各方面原因也难以实现。

补偿方式的单一和安置方式的陈旧，导致失地农民过多地依赖于现金补偿，为生产生活出路留下后患，也为社会不稳定留下隐患。

（2）货币补偿基准价与市场价相脱离。

目前确定征地价格标准为两种方式，一种是以年产值乘倍数确定补偿标准，而年产值并不能完全反映土地位置、当地经济发展水平等影响土地价值的经济因素；另一种是按项目性质确定补偿标准，同一宗土地会因被征用项目性质不同而有差异。

征地价格偏低且一定时期内固定，导致农民利益受损。

房屋拆迁补偿标准的确立也不规范。

一方面，评估公司在一定程度的行政意愿左右下，使得评估价格偏低，补偿价格脱离市场。

另一方面，补偿时考虑最多的往往是该房屋值多少钱，而没有按重置价的标准，考虑拆迁户失去房屋后再买一套相同类型的房屋需要多少钱。

当拆迁户感到拆迁后将得不偿失时，肯定会反对拆迁。

若强行拆迁，势必会激化矛盾。

（3）对补偿受益者难以科学界定。

目前我市现有政策中对补偿对象还没有一个明确的规定，出嫁女、招郎婿、外来户等特殊群体要求享受土地补偿待遇方面的矛盾争议非常突出。

这些人，有的符合法律政策，但与村规民约不符；有的符合村规民约但与法律政策不符；有的既不符合法律政策，也不适应村规民约，但个别人利用各种关系获得了补偿，从而造成其它的攀比、跟风，引发新的矛盾。

商贸城建设迟迟不能完成扫尾，新区内外嫁女、外来户等特殊群体要求安置引发的问题太多是一个重要原因。

2.2行政上的原因
（1）安置房建设严重滞后。

在安置工作上，政府欠账太多，时间跨度长，超期过渡现象严重。

到目前为止距征地已近二十年，对被征地农民的安置还没完全到位，群众不能如期建房。

安置滞后导致安置过渡费超支严重，群众建设成本受物价上涨影响而增加，影响群众利益，直接引发无休止地上访、阻工。

安置滞后的主要原因有四：一是政府尚没做规划或无力安置。

二是规划程序过于繁琐。

安置小区建设从选址到立项到审批，周期太长。

三是资金紧缺。

现在一般采取的是先征拆后安置的办法，土地出让进度、基础设施投入牵制等原因的影响，安置小区建设资金调度上十分困难。

四是办事效率不高。

即使在证照齐全、资金充足的前提下，安置小区的建设周期常被人为地拖长。

（2）行政不作为或乱作为。

一是职能部门依法行政力度不够。

有的职能部门出于自身利益的考虑，对土地审批把关不严，对不能转让、上市交易的土地办理了手续。

对不能改变用地性质的土地，私人老板在购买后，通过关系运作，可以“放宽”政策，而一些正常的安置用地和安置房手续办理却被因为繁琐的程序，拖了又拖，长期不能办理到位。

依法
行政力度不够还体现在对违法建筑的处理上。

城管部门往往在发现后采取罚款处罚，而没有依法取缔，将违法建筑打击处理在初始阶段，等到违章建筑修好后，再依法打击处理的阻力自然就增大了。

二是行政性历史遗留问题十分突出。

由于行政管理部门变更、人员调整、操作程序不规范、政策落实不到位等原因造成的历史遗留问题解决的难度极大。

如火车新站建设区土地清理与回收问题，至今尚有50多宗土地没有回收。

三是行政管理上存在很大的缺陷。

目前城市国土、规划等管理主体是市里，权、责、利均在市里，但精力有所不济，管理触角难以延伸至基层；而区、街道（乡镇）无权力、无动力，有力使不出，不愿使，因而造成管理上的缺位。

市直职能部门之间配合不力，相互推诿、扯皮现象也时有发生。

（3）基层组织的作用没有充分发挥。

基层组织应该在及时发现、报告、制止、化解群众信访、阻工矛盾起着“第一道防线”的作用。

但由于权责利没有形成和谐统一，办事处（乡镇）、社区（村）的战斗堡垒作用没有充分发挥出来。

基层组织对存在的征地拆迁上访隐患没有形成专门的预警机制，对一些征拆上访老户建立台帐不细，责任明确不到位，征拆上访户时常脱离街道办事处的视线，是造成信访量居高不下的一个重要原因。

居（村）委会一级的干部，作风简单粗暴，素质不高，在征地拆迁工作中，往往偏袒亲友，不能公平、公开地办事。

一些村组领导更是借机图谋私利，侵占集体财产，挟权承包工程，引起了群众的不满，造成了群众对基层组织的不信任。

有的还参与组织上访、阻工，进一步影响了干群关系，加深了被征拆群众与政府、业主的对立程度。

（4）对非法阻工、上访的打击处理力度不强。

一是没有健全打击处理非法阻工、信访行为的预警机制。

出现阻工、上访行为后，往往是一级报告一级，再一级安排一级，不能在第一时间快速、科学地反应。

二是依法严厉打击不力。

对阻工者往往是劝散了事，对赴省进京上访者往往是接回了事，尤其是对黑恶势力染指城市建设，参与组织阻工，策划扇动上访的行为，严查、严挖、严打不力，客观上纵容了非法阻工、信访行为。

2.3项目业主方面的原因
（1）政策标准执行上存在随意性。

尽管市政府出台了相关文件规范土地补偿价格，但在具体工作中，各业主单位往往是根据自身财力和进度要求进行补偿。

对于拖在后面、工作难度较大的拆迁，项目业主为保证工程顺利进行，出于“花钱买平安”的心理，往往会直接或变相增加补偿款。

这样既容易使先前拆了的心理失衡，又容易使未拆的和其它地方的拆迁户产生攀比较劲和投机心理，客观上造成了“钉子户”的出现，引发群众抵触情绪。

（2）受资金紧张的滞约导致承诺无法兑现或不能及时兑现。

在实际操作中，由于资金缺乏而没有兑现承诺，引发了群众的强烈不满，导致拆迁户长期阻工和上访。

（3）受行政干预过多。

城建市场上的业主主要有两类，一类是政府组建的公司业主，这种开发公司受政府的干预最大，在资金调度、运作上自主权很小，工作积极性难以发挥。

公司负责人更换频繁，难以形成统一的、持续性较强的领导。

另一类是民营业主，为了享受优惠政策、借助行政手段推动征地拆迁，对政府的依赖性强，受行政的干预也非常之大。

出于缓解财政压力的考虑，目前城市建设普遍采取公共基础设施和商业项目开发相结合的模式，即将部分基础设施建设转交给开发商，并给予开发商优惠政策和适当补偿，开发商则一方面通过提高房产售价，另一方面压低拆迁补偿款来弥补基础设施建设费用。

在房屋拆迁进程中，行政行为和商业行为经常交织在一起。

同时，在土地开发和拆迁执法进程中，
或多或少地渗透了强势利益集团的影响，房地产商的利益时常得到袒护，拆迁条件往往由政府和开发商说了算，被拆迁户只能被动接受。

拆迁工作大多由政府或项目业主组织实施，为了尽快完成拆迁任务，往往难以严格遵守征地、拆迁的法律、法规、政策，存在一定的违规、违章、违背被拆迁户利益的行为。

（4）施工扰民和施工损民。

一是扰民施工。

由于工期的要求，施工单位不顾噪音对附近居民的干扰，连夜施工，造成工地与居民之间的矛盾时有发生。

二是违规施工。

一些施工单位在未经审批或审批范围外违规施工，给周围居民造成安全隐患，引发居民与施工单位、业主单位之间的矛盾。

2.4群众自身的原因
（1）个人素质还不高。

冷水滩是新兴城市，由农民转化为市民的至少有10万之众。

综合素质不高，失地之后，生产生活出路问题难以解决，就寄希望于阻工、上访；法制意识不强，无论是利益受损还是受旁人扇动，都采取阻工、上访的手段。

（2）心理期望值过高。

大多群众持拆迁致富、征地致富心理，出现补偿标准不同的情况时就心理失衡，一味相互攀比较劲，以拒不拆迁相要挟。

3.解决征地拆迁引发社会矛盾的对策建议
从上述原因分析可以看出，解决这些问题，其核心就是如何规范在征地拆迁安置补偿过程中的管理的问题，即如何规范行政行为，如何规范政策条令、如何规范开发商（业主）的开发行为，如何规范对市民的教育与管理。

3.1坚持以人为本，完善安置补偿的政策体系
（1）以提高标准为基点，修改现行安置补偿政策。

现行的安置补偿政策主要有市政发[2003]9号文件。

建议立即修改和完善。

同时，为保证征地款的足额到位和规范管理，尽快按湘政办发[2005]24号文件的要求，建立征地拆迁补偿调节专项资金制度。

（2）制定出台征地拆迁安置等规范性文件。

当前比较突出的是拆迁安置的规范性文件，建议市政府尽快制定出台，对拆迁安置政策进行规范和统一。

一要将失地农民强制性纳入社会养老保险。

二要对失地农民进行生产安置。

三要采用科学的安置标准。

对被拆迁的安置可以考虑，以被拆迁人合法主房建筑面积为计算基数，对被拆迁人房屋拆迁安置土地面积、搬迁补偿费、临时安置补助费等按合理标准计算进行确定，从根本上消除安置土地宗数、面积、与被拆户数、人数、性质（如外来户、出嫁女等）挂勾的不合理现象。

四要改分散安置、小规模安置为相对大集中安置，并确保适当超前，把安置工作做在拆迁工作之前。

五要将失地农民纳入城镇就业体系和最低生活保障线范畴。

六要对无正当理由迁入的农业人口（含空挂户）、外嫁女等特殊群体能否享有安置权予以明确界定。

3.2坚持依法行政，进一步规范对安置补偿的行政行为
（1）统筹项目建设与拆迁安置，促进安置小区建设社区化。

组织力量对当前全区安置小区建设项目进行一次全面的调查摸底，列出项目清单，制定建设方案，明确责任领导和责任人。

对于已征地、已开工的项目，要加快工程进度，确保工程质量，明确完工期限，政府视工程完成情况进行奖惩。

要严格控制拆迁总量，《物权法》出台后，对于待征地、未开工的项目，要遵照“先安置后拆迁”的原则。

采用“项目+安置”的办法，将农民安置地与建设项目一并办理手续，一同报建。

同时实行集中留地，统一安置。

一是利用有限的土地资源、科学、合理地安置好农民，做到高标准规划、高质量建设、高水平管理，使农民安置小区联体成片功能完善、设施齐备、适宜居住。

二是因地制宜，发展产业。

充分利用农民
生产安置用地，采用土地入股、自主开发等方式，大力发展后勤服务业和商贸业，使农民变股民，从经营中分红获利，建立稳定的收入来源。

三是多途径安排农民就业。

安排拆迁农民从事物业管理和后勤服务；积极与征地建设单位协调，在用工上优先考虑当地农民，鼓励失地农民从事个体经营和兴办企业，并提供一定的优惠。

（2）规范执行政策的操作过程。

政府和相关部门及其领导要坚持依法行政，对决策要负责，特别是承诺群众的事项一定要兑现于民，不得开空头支票。

工作人员在具体操作过程中要严格依法依规按政策办事，不能各自为政，自行其事，更不得以权谋私，影响大多数群众的利益。

对违背操作程序，造成严重影响的人和事，要严厉查处和打击。

（3）理顺管理体制，突出解决规划审批和违法建筑问题。

理顺管理体制除了市直职能部门要明确责任分工以外，重点是要将管理重心下稳，管理职能真正延伸到基层来。

建议实行市区共管的模式。

同时下放一定的国土、规划管理权至区里。

针对城市规划工作中存在的问题，规划部门在制定城市建设规划时要具有适度的超前性，避免重复拆迁。

在审批建设项目时，一要严格审批程序，严禁超前审批、越级审批。

凡未按规定程序办完规划及其相关手续的，一律不得开工建设。

二要严格按规划审批建设项目。

各项建设工程必须符合中心城市总体规划要求才能批准，已经批准了的，必须严格按已批准的规划执行。

三要严禁随意改变土地使用性质。

对建设项目确需改变土地使用性质的，必须经规划论证，并按照法定程序审批。

四是建立健全规划审批责任制和责任追究制。

针对违法建筑突出的问题。

一是市区联动，加大宣传力度。

让群众认识到继续私自建房的后果和危害。

二是做好强制拆除的准备。

加强拆除违法建筑的组织领导，明确重点对象和范围，制订强制拆除的行动方案。

三是尽量控制新增违法建筑。

制定这样的工作流程：社区（群众）发现违法建筑→向职能部门举报→职能部门制止→组织强制拆除。

在这个流程当中，要明确责任分工。

社区、街道负责提供信息，执法部门负责依法果断处理。

哪个环节出了问题，就追究有关人员的责任。

对举报属实的有功者实行一定的经济奖励。

（4）突出解决各类遗留问题。

拆迁安置中的历史遗留问题，情况复杂，处理难度大，各级党委、政府都要高度重视，并采取有力措施加以解决。

要组织有关部门进行详细的调查摸底，全面掌握情况，对问题的各个方面、各个环节进行综合考虑，以赢得工作的主动权。

在此基础上，针对历史遗留问题的不同情况，制定方案，落实措施，对重点问题实行目标管理，由市、区领导干部进行包干负责，奖罚兑现。

对历史资料遗失、土地清理回收、出嫁女和外来户补偿安置等久迤未决的问题，要尽快出台政策予以明确。

在具休处理历史遗留问题时，要坚持依法依规、合情合理的原则，维护群众正当合法权益。

对部分群众提出的合理要求，要在政策上予以倾斜；对特别困难户，要给予特殊的照顾；对不合理的诉求，则坚决不予满足。

（5）加大对非法阻工、信访问题的查处和打击。

一是充分发挥基层组织的战斗堡垒作用。

进一步明确街道（乡镇）、社区（村）组织的职责，发挥他们情况熟悉、信息灵敏，善于做群众工作的特点，力争把各类矛盾纠纷化解在萌芽状态。

二是信访突出问题逐一成立工作班子，加大解决问题和稳控的力度，对屡教不改的重点人员依法打击处理。

三是健全处理阻工问题的工作预案和工作机制。

出现阻工后，按照“谁主管，谁负责”、“谁引发，谁负责”和“属地管理”的原则，
项目（工程）所在的街道办事处（乡镇）和业主单位要明确专门的力量配合做好阻工群众的工作。

同时，组建一支由政法各部门参加的处置、打击非法阻工的机动队伍。

突出抓好现场处置和事后对重点人员的打击处理。

3.3坚持让市场做主，规范对业主的管理
《物权法》的实施后，强制拆除行为将被全面叫停，这意味着在征地拆迁工作中将更加注重法制法和人性化，业主的市场主体地位要真正得以体现。

（1）进一步增加业主的自主权，提高拆迁效率。

要逐步改变在征拆工作中轻易动用行政权力，政府包打包唱的局面，突出业主在工作的主体作用，给业主更多的自主权，让其在处理问题时能随机应变，果断拍板，表态算数；在开展业务时，能支配资金，独立运用，破解难题。

业主有了自主权，也就有了开展工作的积极性和主动性，拆迁效率自然会得到提高。

（2）进一步规范业主的行为，促进拆迁公正。

在执行征地拆迁和安置补偿政策时，各业主单位要严格按政策办事，不得各自为政，各行其事，影响拆迁公正。

特别是在处理群众矛盾时，不能方法简单粗暴，以暴制暴，甚至勾结黑恶习势力欺压群众。

一旦发生这类牵涉黑恶势力事件，要依法重处业主和相关责任人。

（3）进一步突出业主的责任主体，倡导和谐拆迁。

无论是政府组建的公司还是民营业主，都要明确其责任，既要搞好开发建设，为经济发展做贡献，更要维护好被征拆人的利益，确保不引发矛盾，影响稳定，促使业主在工作中更加注重讲究方法，注重感情投入，从而融恰业主与拆迁户的关系，避免可能发生的矛盾和纠纷，促进和谐拆迁。

3.4坚持教育优先，努力提高市民的法制意识
（1）积极开展宣传和疏导工作。

充分利用报纸、电视等宣传工具开展有关打击处理非法阻工、上访行为和处理违法建筑的宣传工作，及时宣传工作成绩和先进典型事例。

同时，要做好舆论监督工作，通过媒体让违法乱纪的典型案例曝光，如实报道政府在处置这些工作中的努力和遇到的阻力与困难。

通过有效的宣传工作，不断强化思想政治工作，在全社会形成自觉遵纪守法的良好氛围。

（2）增强市民的法制意识。

一方面，要采取多种形式，做到让相关法规政策家喻户晓。

通过相关法规政策知识的宣传，让群众知法、懂法、用法，更要守法。

另一方面，要大力扭转民风。

以《公民道德实施纲要》宣传学习和宏扬“明德重义、勤奋务实、执着向上、敢为人先”的永州传统文化精神为重点，大力弘扬明礼诚信、积极向上、文明开放的精神风貌。