经济与人口资源环境发展分析

万人；从外来就业人口的就业行业看，外来就业人口主要集中在批发和零售业、制造业、住宿和餐饮业、建筑业四大传统行业，占外来就业人口总量的2/3左右。

同时，随着北京经济社会开展水平的持续效劳行业迅猛开展，进而带来更多的流动人口进京。

第二，还存有大量与城市功能定位不匹配的低端产业。

当前，与首都功能定位要求不相符的传统低端产业仍占一定比重，黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、石油加工业等局部低端生产环节仍在京开展；中心城区还存有大量小商品批发、建材批发、服装批发等低端市场。

比方，大红门地区有服装市场31家，建筑面积合计达76万平方米，其市场交易量占到全市服装批发量的50%。

第三，产业开展对资源环境的压力依然很大。

当前，北京市还存有一定数量的“三高〞行业和企业，产业资源能源利用效率仍然偏低。

2021年，北京单位GDP能耗是2007年东京的11倍、伦敦的5.5倍、纽约的1.69倍；单位GDP水耗是2007年东京都的7倍。

产业开展带来的能源资源消耗在全市整体资源能源消耗中所占比重仍然偏高。

2021年，北京产业用能占全市能源消耗的4/5，产业用水约占全市用水总量的3/5。

同时，产业开展也是北京环境污染物排放的重要来源，2021年工业二氧化硫、烟〔粉〕尘、氮氧化物排放量分别占全市的63.2%、46.2%和48.1%。

第四，经济功能与居住功能、公共效劳功能等在空间上的不匹配加剧城市运行管理压力。

首都功能核心区和城市功能拓展区集聚了全市近六成的就业人口，其中，西城金融街、朝阳CBD、海淀中关村西区等地区成为主要的就业区域。

总体来看，就业主要集中于四环以内；而居住人口向城市开展新区和城市功能拓展区边缘地区集聚的趋势越来越明显。

从区县看，西城、东城、顺义、海淀、朝阳五个区县的职住比高于全市平均水平；其余绝大多数区县职住比都低于全市平均水平，区域职住比不平衡，尤其是昌平、通州两大居住人口集聚区最低，职住比严重不平衡。

比方，2021～2021年，昌平区新增常住人口达88.8万人，是新增就业人口〔5.2万人〕的17.1倍；通州区新增常住人口
25.2万人，是新增就业人口〔2.8万人〕的9倍。

详见图4。

经济功能与居住功能、公共效劳资源相互间的不匹配，给人口资源环境协调开
展和城市运行管理带来一系列问题。

如郊区居民需要到中心城区就业，形成“钟摆式〞通勤格局，这也是造成北京交通拥堵的一个重要原因。

当前，北京市平均通勤时间长达50分钟，居全国各大城市之首；因为
优质公共效劳资源主要位于中心城，增大了新城居民看病、享受文化
娱乐以及小孩上学的本钱，导致城市管理难度和管理本钱提升，从而
降低了城市运行效率。

通勤距离和通勤时间的上升，增加了整个城市
的资源消耗和交通运行带来的污染，加剧了全市资源环境压力。

第五，全市缺乏强有力的统筹调控机制。

市级层面对于城市开展中的
规划、重大工程统筹协调机制不健全，效率不高，推动力度不大。

面
对分税体制和GDP层层考核，各区县、乡镇开展经济动力十足。

虽然
北京市多年前就提出并强调要转变开展方式、提升经济开展质量，但
在实际操作中，各区县、乡镇在规模与质量、速度与效益、经济效益
与生态社会效益矛盾面前，往往选择前者。

各区县出于自身开展需要
提出的一些规划或工程，从局部看或者从全市开展经济角度看有其合
理性，但从首都经济与人口资源环境协调开展角度看未必合理。

三、推动首都协调开展的战略思考
战略契机，拿出壮士断腕的气魄，以牺牲局部利益换取整体利益，以
牺牲眼前利益换取长远开展，抓住关键性、根本性矛盾，做好顶层设
计和战略部署，凝聚共识、形成合力，切实有效地推动首都经济与人
口资源环境协调开展。

〔一〕以经济调控为突破口，主动降速、提质开展
通过提升经济开展质量、调控经济增速来控制人口过快增长，这是当
前和今后一段时期促动首都经济与人口资源环境协调开展的有效手段。

第一，明确重点开展和坚决淘汰的产业方向。

一方面，要明确各区县
差异化的产业定位和开展重点领域。

基于四类功能区功能定位，深化
区县产业定位，按照差异化开展思路，明确各区县重点产业领域。

首
都功能核心区、城市功能拓展区重点开展总部经济、生产性效劳业、
文化创意产业和高技术研发，每个区明确2～3个重点开展领域；城市
开展新区重点开展战略性新兴产业、现代效劳业和具有明显优势的高
技术制造业，每个区县明确2~3个重点开展领域；生态修养开展区各
区县结合优势资源，适度开展旅游、都市农业、生态休闲等环境友好
型产业。

另一方面，要确定各区县理应
产业结构特别
〔二〕以空间调整为着力点，建限并举、重心外移
为促动首都经济与人口资源环境协调开展，城市空间结构优化是很重
要的一个着力点。

从国际大都市空间开展历程来看，在推动城市空间
优化过程中，有三方面的经验值得借鉴：一是“建〞，即通过度阶段
建设城市“副中心〞来推动城市空间优化。

如东京于1958“副中心〞
战略，形成当前“一主七副〞城市空间格局。

二是“限〞，即通过出
台各种限制中心城过度开发建设、引导城市中心区功能有效疏解的政
策措施，促动城市空间优化。

比方，巴黎市政府于1959年宣布禁止在
市区内建造1万平米以上规模的办公大楼。

三是“联〞，即同步推动
大容量、网络化、高速度的轨道交通体系建设。

又如，东京首先修建
了一条环市中心的轻轨线，依托各个交通枢纽把多个“副中心〞连接
起来，使东京的城市综合承载力得到进一步提升。

借鉴国际经验，未
来北京城市空间结构优化，要“疏堵结合〞，一方面，要限制中心城
区的再开发，禁止大型公建工程、商业工程、商品住宅工程等的开发
建设，防止中心城区继续“摊大〞和“摊厚〞，防止人口、产业等功
能向中心城区再集聚。

同时，要积极引导中心城区的医疗资源、教育
资源等公共效劳资源以及大型公交枢纽等搬迁，推动中心城区人口和
功能向城市“副中心〞、“新城〞疏解。

另一方面，要引导城市开展
重心全面转向城市“副中心〞和新城。

借鉴东京经验，近期集中精力
加快通州城市“副中心〞建设，高标准配置公共效劳资源和根底设施，提升对人口和产业工程的吸引力。

此外，还要加快大容量、网络化轨
道交通体系建设，争取在较短时间内补上北京轨道交通建设的“短板〞
和“欠账〞“大站快车〞方式，提升轨道交通运行效率。

另一方面，
加快规划和建设市郊铁路干线，使中心城区的居住功能和产业功能在
更大范围内得到有效疏解，在更大尺度上引导城市空间格局优化。

〔三〕以体制机制为根本，上下联动、多主体协同
推动首都经济与人口资源环境协调开展，在体制机制上对区县关键是
要建立强有力的鼓励约束机制，形成全市“一盘棋〞止的工作格局，
彻底解决“调不动〞的问题。

分类指导，鼓励各区县积极开展符合自身功能定位和重点方向的产业，并增大区级税收留成比例；限制各区县开展不符合自身功能定位的产业，并相对应减少区级税收留成比例。

第二，深化行政管理体制改革。

要积极推动区县政绩考核体制改革。

改变以GDPGDP税收、能耗、水耗，以及创新水平、生态效益、特色化
高端产业集聚水准等指标。

〔四〕跳出北京，大尺度谋划，跨区域配置首都城市功能
东京、纽约等世界城市都通过在更大腹地范围实行功能配置来缓解
“大城市病〞。

所以，解决北京“大城市病〞，要跳出北京，在京津
冀地区乃至环渤海区域等更大尺度空间范围内实现功能再配置，实现
首都经济与人口资源环境协调开展。

“首都经济圈开展协调委员会〞。

协调推动北京与首都经济圈、环渤
海地区其他省市重大事项的合作。

近期，协调北京、天津、河北规划
设立“首都经济圈区域合作战略储藏区〞，重点涵盖武清、廊坊、涿
州等地区土地资源，遏制一些大型地产商、国企等以各种名目“跑马
圈地〞、转手获利，为北京与周边区域的产业合作、功能对接预留空间。

第二，探索建立北京与周边区域产业合作的多元路径。

增强北京与首
都经济圈其他城市等周边地区的产业合作，积极带动周边地区开展，
这样既能够减缓周边地区人口向北京集聚的压力，周边地区的开展又
能够吸引一局部外来人口就业，对北京外来人口发挥一定的“拦截〞
作用。

建议在首都周边地区选择具有区位优势和产业特色的开发区、
工业示范园区，以“共建园区〞、“总部—制造基地〞等模式，优先
支持北京高新技术企业、科研院所在周边产业化。

第三，引导首都养老效劳、健康休闲等局部功能向周边地区有序转移。

北京功能再配置的核心在于，要舍得“做减法〞，强化首都政治、文化、国际交往、科技创新等核心功能，将局部制造、养老休闲、会展、批发商贸、农产品供给等城市功能向周边地区有序转移。

比方，在养
老效劳方面，能够将北京市新建养老院、养老基地等选址在周边区域，探索建立异地养老补贴机制，建立跨区域养老保险对接制度，鼓励北
京市老年人异地养老。

第四，建立跨区域生态保护与环境治理机制。

能够“生态经济特区〞，展开合作。

建立跨区域水质改善目标管理制度，共同增大对跨界河流、湖库的水环境监测、管理和治理力度。

经济与人口资源环境开展分析。