论村民自治权运行中的权力制约问题[1]

总第96期2008年1月 甘肃政法学院学报Journal of G ansu Institute of Political Science and La w G eneral No.96Jan.,2008
收稿日期:2007-11-25
作者简介:郝红梅(1977-),女,河北保定人,山东大学法学院博士研究生,主要研究方向为法理学。

①村民自治体是指一村全体村民的整体。

参见崔智友.中国村民自治的法学思考.中国社会科学,2001(3).
论村民自治权运行中的权力制约问题
郝红梅　韩德强
(山东大学法学院,山东济南250100)
摘　要:村民自治权具有权利、权力双重属性。

作为权利,村民自治权很容易受到国家行政权的限制、干涉或侵害,这就要求限制行政权在自治领域的效力,削减行政强权对自治权的压制;作为权力,村民自治权很可能侵害村民个体权益,甚至造成多数人对少数人的暴政,这要求国家立法权和司法权适度介入自治领域,防止自治权的滥用与无度。

因此,必须合理划分和界定国家权力与村民自治权之间的比例关系,通过立法权和司法权介入自治权的运行过程,实现对国家行政权力和村民自治权力的制约,以维护和保障村民权益,使国家权力、村民自治权、个体权利在村民自治权运行过程中达致平衡与和谐。

关键词:村民自治权;个体权利;国家权力;权力制约
中图分类号:DF02 文献标识码:A 文章编号:1007-788X (2008)0120074206
R estriction on Pow ers in the Function of Villagers ’Autonomy
HAO Ho ng -mei ,HAN De -qiang
(Law School ,Shandong University ,Jinan ,Shangdong ,250100)
Abstract :Villagers ’autonomy has right -power dual att ribute.As right ,villagers ’autonomy is liable to be rest ricted ,interfered or encroached on by state administ rative power ,which demands t hat in t he field of villager auto nomy administrative power should be rest ricted ;as power ,villagers ’autonomy is liable to en 2croached on individual villager’right s and interest s or even leads to tyranny of majority upon minority ,which demands t hat state legislative power and judicial power should intervene in t he field of villager au 2tonomy in a moderate degree to avoid abuse of autonomy.Therefore ,in order to rest rict administ rative power and villagers ’autonomy power and safeguard villagers ’right s and interest s ,t he relation of state pow 2ers and villager ’autonomy must be rationally defined to achieve a better balance among state power ,villag 2ers ’autonomy and individual right s.
K ey w ords :villagers ’autonomy ;individual right s ;state power ;rest riction on power
村民自治权是村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利(力)。

它存在两个维度,从而具有了双重属性:一是对外、对国家而言,村民自治权是一种权利。

概括地讲,村民自治权作为村民享有和行使的一种权利,是对村民某种资格、利益的认定和保护,是村民以权利的形式实现其自治意愿和获得相关利益的有效手段。

二是对内、对村民个体而言,村民自治权又具有权力的性质。

在任何一个行政村范围内,村民自治权相对于个体村民而言都具有权力的意志强加性(支配性)、不平等性和工具性等特征。

正是由于村民自治权在对外、对内两个维度上具有权利、权力两种属性,所以才会与村民自治体①外部的国家行政权力和内部的村民个体权益分别发生关系,这也是下文展开论述的基础。

一、村民自治权与国家行政权力的关系现状及成因
这是针对村民自治权的权利属性而言的。

《村民委员会组织法》第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府
对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

”这说明乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系,不是领导与被领导的行政隶属关系,但在村民自治的具体实践中,基层政府基于其具有的国家公权力,特别是行政强权,通过政策指导、下达命令、干涉村委会成员的选举(包括以直接指定村委会成员的方式)、村财乡管、下派任务指标等方式,对村委会的工作进行行政领导、行政干涉,甚至是行政侵害。

这样,村民所享有的自治权利相对于具有强制力的行政权而言,处于明显的弱势地位,极易受到行政强权的干涉和侵害。

这种状况使得村民自治在我国农村社会的很多地区仅仅流于形式和表面,导致村民自治权利与国家行政权力之间的关系失衡、扭曲甚至破裂,直接引起村民与政府之间的冲突与矛盾,甚至是对抗,从根本上影响到整个社会的和谐与稳定。

因此,正确认识和处理村民自治权与国家行政权的关系,不仅是一个重大的理论问题,更是一个重大的现实难题。

基于此,本文着重从以下几个方面分析形成这一现状的成因。

(一)村民自治是由国家主导的自治
现代中国农村的村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自成的“自治”,它实质上是国家在人民公社高度集中的制度体系瓦解后,为改变以往政权专制的治理模式,而由国家主导在广大农村社会尝试推行的一种自治方式。

从七十年代末开始,以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革的迅速开展,这就需要突破大集体大一统的管理模式,建立一个全新的适应农村生产力发展新形势的农村治理模式,以取代日益瓦解的生产队、生产大队组织。

在这种情势下,1980年年底,广西壮族自治区宜山、罗城两县农民自发组建了一种全新的组织即村民委员会。

随后,全国各地的村民委员会建设蓬勃开展起来。

1982年12月通过的《宪法》总结了各地农村的实践经验,确认了村民委员会的宪法地位。

1987年《村民委员会组织法(试行)》以及1998年修订后的《村民委员会组织法》的实施,以及全国各地相关省级立法、市县级规定①的出台,都在引导和促进村民自治发展方面起到了相当大的作用。

以上事实表明,我国的村民自治是在农村村民自发的基础上,经过国家多层次、多角度的立法推动和规范,才逐步发展并成为国家在农村的基本治理模式的。

国家积极地推动农村村民自治,是国家改变传统统治方式,以一种新的、符合社会发展趋势的治理模式使国家政权渗透到广大农村基层的表现。

但同时为国家行政权参与、干涉甚至侵害村民自治权提供了可能。

(二)村民自治权主体经济、政治地位的不完全独立性
根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第8条的规定,农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。

但事实上将“农民集体”作为农村土地的所有权主体,必然会造成农村集体土地所有权虚置。

主要原因有:第一,农民集体不是法人,而是全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义的、组织松散的集合群体,这导致“农民集体”无法成为法律关系的主体,不具有法律规定的行为能力,从而无法直接有效地享有、行使其土地所有权。

第二,在实践中农村集体土地所有权的基本权能事实上已由土地使用权所代替。

1979年农村经济体制改革之后,由于农村土地使用人对其承包的土地享有的各项权能逐渐扩大,有的甚至将承包经营的土地视为自己的所有物,这就迫使国家从土地用途、承包期限、使用权转移等方面对农民集体土地所有权进行极为严格的限制,这在事实上限制甚至剥夺了农村土地所有人处分土地的权利。

可以说,我国农村集体土地所有权在事实上只是有限的、不完整的所有权,在法律上已虚化的“农民集体”只能是有限的土地所有权人,而国家才是农村土地的终极所有者。

[1]因此,从根本上讲村民自治权主体即村民在经济上是不独立的。

村民作为村民自治权主体在土地所有权上存在的权利缺失现象,不仅造成他们经济上的不独立,还必然会影响到他们在其他领域尤其是政治领域中的权益和地位,使得村民在国家政治生活中处于附属或边缘的境况,不具有作为公民所应具有的、独立自主的政治资格和地位。

这主要表现在两个方面:其一,村民作为个体,严重依附于国家,依附于基层政府,而不依靠于他们的自治体或自治组织;其二,村民委员会及自治权严重依附于国家公权力,特别是行政权力,而不具有完整、独立的自治权和自治行为。

基于此,国家公权力特别是行政强权对村民自治及其权利的干涉、侵害不仅成为可能,更是一种必然。

①村民自治的省级立法、市县级规定,可参见潘嘉玮、周贤日.村民自治与行政权的冲突.中国人民大学出版社,2004:55-66.
(三)村民委员会的双重角色
我国的村民自治属于社会自治,村民自治组织即村民委员会的性质是基层群众性自治组织,不属于国家政权体系的范畴。

但是,在具体的自治实践中,村民委员会的现实功能与其法定的“自治组织”的性质极不相符,它承继乡镇政府的一部分行政权力并隶属于政府行政权力的直接领导,集自治管理、行政管理双重功能于一身,表现出明显的功能异化和角色错位。

从而使得村民委员会行使自治权利时极易受到国家行政权力的干涉和侵害。

造成这种现象的原因主要有:
第一,传统行政体制模式的束缚。

从历史分析角度来看,新的乡(镇)村关系是从旧的乡(镇)村关系中脱胎而来,在原有体制下产生的村民委员会烙有旧体制痕迹,其组织结构依然带有浓厚的基层政权组织架构的色彩,表现出明显的行政化特征。

例如,在行政村中,村党支部委员会与村民委员会并行的设置,与各级地方政权的设置相同,在工作内容、组织设置或工作分配方式与各级地方政权也非常相似。

可以说,村民委员会从一开始就偏离了自治的轨道,或多或少的带有“政社合一”的色彩。

第二,传统思维模式的影响。

由于人们长期生活在传统的行政管理模式中,形成了从思维定势到行为模式上的依赖性,因而对新的制度感到陌生并表现出极大的不适应。

人们(其中不仅包括村民,还包括相当一部分基层政府的工作人员和村干部)对村民委员会的理解还停留在对人民公社观念上,自觉或不自觉地仍将村民委员会视为乡镇政府的下属机构,而非代表和维护全体村民利益的群众性自治组织;认为村民委员会的权力来源于上级政府,而非来自法律的授权和村民权利的让渡。

而且,不论是乡镇政府还是村民自治组织,都仍习惯于运用行政命令和政治动员手段来进行管理。

我国许多正式文件中依然使用“行政村”这一称谓来指称村委会辖区,也充分说明了村委会辖区仍被政府视为一个行政单位,而非一个村民自发形成的自治区域。

第三,现行自治制度自身缺陷的制约。

由于我国农村地区行政机构设置不够科学合理,乡镇规模较大,使得作为我国行政体系中最低一级的乡镇政府仅依靠自身的工作人员很难及时有效地完成国家在农村的各项发展目标、计划和任务,如计划生育、征兵、粮棉种植等。

这就使得乡镇政府在客观上需要把自己的一些具体工作转嫁出去———最合适的转嫁对象自然是村民委员会。

①
第四,乡镇政府追求自身利益的结果。

对于农村村民而言,乡镇政府就代表着国家的利益和权威。

乡镇政府往往会借助国家利益和权威,甚至是国家的强制力,来追求其自身利益的最大化。

这种利益的最大化一方面表现为行政权力的扩大,即侵夺村民委员会的权力,具体表现为村财乡管,干涉、操纵村委会的选举,制定干预村民自治的土政策,通过村党支部委员会干预村委会的工作等;另一方面表现为行政义务的减少,把自身的各种管理事务转嫁给村民委员会。

[2]乡镇政府为了把扩大权力与减少义务统一起来,寻求利益最大化,就会加强对村民委员会的控制,促使村民委员会承担的行政义务越来越多,从而对自治权形成种种限制和干涉。

二、村民自治权与村民个体权益的关系现状及成因
这是针对村民自治权的权力属性而言的。

村民自治是村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的一种自治方式。

作为村民自治制度的灵魂,村民自治权是使村民能够有效参与村内事务的决策、管理、监督过程,并以此维护其合法权益的有效手段。

村民自治制度设置的初衷是为了促进农村的基层民主,让村民依法处理村内的“公共事务和公益事业”,也即是说,为了更好的实现和维护村民的合法权益。

然而,当村民个体的利益与多数村民的利益不一致时,由多数村民意志决定的村民自治权力就可能会侵犯到村民个体的合法权益。

由此,引发了一系列的社会问题,如“姑娘户”、选民资格、土地权益分配等问题。

那么,何以在村民自治实践中出现村民自治权力侵犯村民个体合法权益的情形呢?
首先,村民自治意志表达过程中的多数决定原则是村民自治权力侵犯村民个体权益的意志基础。

在村
① 社会科学院农村发展研究所研究员党国英就曾对我国乡镇规模盲目扩大提出了质疑,认为乡镇规模过大会降低政府效率。

参见.规
模过大盲目合并浪费严重党国英发现乡镇机构改革已出现不良倾向.领导决策信息,2004(1).
民自治权的运行过程中,村民对于村内事务的决策、管理和监督,主要是通过村民会议及其执行机构村民委员会来实现的。

根据《村民委员会组织法》,村民会议是由本村十八周岁以上的村民组成的村民议事组织,其所作决定经到会人员的过半数通过即发生效力。

可见,村民会议作出决定时采取的是多数决定原则。

而村民自治社会的稳定与发展,利益资源的分配与维护,伦理习俗的遵守与有序等等,都要求和迫使居于少数地位的个体放弃、改变自己独立的自治意志,服从和支持多数的、集体的自治意志。

因此,在农村自治社会的各种资源配置过程中,村民自治权力并不必然保护村民个体的合法权益,特别是在集体(多数人)权益与村民的个体权益发生冲突时,例如当多数村民希望获得更多利益,普遍对少数村民(如对新迁户①、姑娘户等)持有排斥或歧视心理时,村民自治权力就极有可能造成对少数人合法权益的干涉或侵害,因而它并不必然地维护公平正义原则,体现现代法治精神。

那么处于少数人地位的村民的合法权益就有可能受到以村民自治的合法形式而实施的非法侵害。

其次,村民自治权的运行过程深受民间法的影响,而民间法规范却良莠不齐。

改革开放以来,随着人民公社制度的废除,国家权力至少在某些地区和某些领域对农村社会的影响是有所削弱的,即使国家权力以“法治”的名义或方式也很难对农村社会进行全面有效的控制。

[3]这就为民间法的存在与生效留下了足够的空间。

民间法因其较强的继受性,深受几千年来封建思想的影响,因此其中不可避免的包含一些专制性、封建性的内容,特别是宗族权、父权、夫权等特权思想。

所以,有些民间法规范并不合理合法。

当多数村民认可某些不合理的民间法规范,并通过多数决定原则作用于村民自治权的运行过程时,就很可能会产生侵犯少数村民合法权益的结果。

再次,村民自治权的调整范围非常广泛,而法律法规中却鲜有对其权限进行限制的规定。

《村民委员会组织法》第1条、第2条、第5条、第6条、第7条、第19条,规定了村民自治权的范围,其内容非常广泛,包括治安、宣传、调解纠纷、文化教育、生态环境、计划生育、土地和其他集体财产的管理、集体经济收益分配、民族关系等内容,几乎囊括了一般地方政府行政管理的所有领域。

村民委员会和村民会议作为村民行使自治权的最重要的自治组织,其权限自然涉及到村民自治权调整内容的方方面面。

然而综观我国法律法规,却鲜有对其法律责任、侵权后果的详细规定,有的仅仅是一个原则性规定,即《村民委员会组织法》第20条第2款的规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

”这一规定过于原则和抽象,没有规定明确的救济途径、方式和具体的制裁措施,也没有规定对其进行司法审查的具体程序,缺乏可操作性,所以很难据此对受到村民自治权力侵害的村民个体权益进行有效的救济。

三、正确处理村民自治权运行中的权力制约问题
我国村民自治经过二十多年的实践,制度设计中的深层问题和立法上的仓促滞后之处日益显露。

总的说来,可以归为两个大的方面:一是村民自治权受到国家行政权力的干涉或侵害,这就要求行政权力从农村社会退缩,与我国宪政实践中建设有限政府的精神保持一致;二是村民自治权力对村民个体合法权益的限制和侵害,这就要求立法权和司法权适时适度地介入自治权力的运行过程,规范和限制自治权力的无度与滥用,以维护和保障村民个体的合法权利。

其实,这两个方面指向同一个问题,即我们究竟该如何确定国家权力在农村社会的存在状态,如何正确处理国家权力、村民自治权、个体权益之间的矛盾关系?
(一)限制国家行政权力,维护和保障村民自治权利
要改变村民自治权受干涉的现状,国家行政权力必须逐步从村民自治领域退缩,做到真正“还权”于民。

这就需要我们限制政府权力,厘清村民自治权与基层政府行政管理权之间的关系,还村民自治以本来面目。

首先,要转变观念,明确村民自治权的性质、村委会的性质及其与基层政府的关系。

由于传统行政体制的惯性影响,现有的乡(镇)村关系仍然残留着人民公社的管理模式,不仅基层政府习惯于把村民委员会当作自己的下属机构,而且大多数村委会成员和普通村民也持有这种观念。

所以,尽管《村民委员会组织法》明确
①新迁户是指户籍迁入时间较短的农户。

《南方农村报》2002年5月14日全国首例选民资格案就是新迁户受歧视的一个典型案例。

该案中
村民委员会于2001年4月21日发布的选举公告中把2001年4月1日后属于居民户口迁入凌塘村的回迁居民(包括婚迁居民)排斥在外。

规定了村民委员会的性质及其与基层政府关系,但这种规定却未被严格遵守,使村民自治偏离了自治的轨道,有违设置村民自治制度的初衷。

因此,转变观念,尤其是转变基层政府工作人员的观念,是实现国家行政权力从村民自治领域退缩的前提和基础。

其次,要通过立法明确国家行政权与村民自治权的界限,具体而言就是明确划分政务、村务的界限。

“某些权利必须通过国家强制力保障实现,而某些权利则可以通过社会契约的方式由社会自治。

村民自治权并不能完全替代行政权管制乡村社会,行政权也不能侵蚀村民自治权。

”[4]然而在村民自治实践中,村民委员会往往承担了相当多的行政任务,使得村民委员会这一“自治组织”在政务中迷失。

因此,必须通过立法在基层政府与村民自治组织间建立起明确的分工与合作,规定计划生育、治安管理、文化教育、生态环境等属于基层政府的本职工作,基层政府不得利用任何借口或命令将本职工作转嫁给村民委员会;村民委员会主要负责政府职能以外的涉及村民公共利益的事务,如土地和其他集体财产的管理、集体经济收益的分配、水电费的收缴、村民文化娱乐的安排等,同时对基层政府的工作负有协助义务(仅仅是协助,而非负责)。

再次,针对特定事项,特别是涉及到村民宪法基本权利的事项,通过立法授予司法机关协调基层政府与村民自治组织关系的权力。

当基层政府与村民自治组织争权夺利或者推卸责任时,就必须由一个中立的机构来依法判断行政权力与村民自治权的界限。

司法权本身具有中立性、判断性的特征,因此由司法机关依法审查基层政府与村民自治组织的各自职权、协调二者的关系最为恰当。

(二)限制村民自治权力,维护村民个体权益
限制村民自治权力,维护村民个体权益,也就是针对村民自治权区域效力的绝对性,通过立法,规范村民自治权的范围与权限,为其设计一个运行框架,限制民间法的适用范围和限度。

并能够通过司法,从个案的角度限制村民自治权的区域效力绝对性,救济被自治权力侵犯的村民个体权益。

1.通过立法明确村民自治权的权限。

如前所述,在村民自治体内,村民自治权会变形为一种区域性的公权力,并且具备公权力的强制效力。

一方面,村民自治意志形成过程中实行的是多数决定原则,而这种多数决定过程受到良莠不齐的民间法的影响;另一方面,尽管村民自治权的调整范围非常广泛,几乎囊括了一般地方政府行政管理的所有领域,然而我国法律法规对村民自治权只有一个缺乏可操作性和救济途径的原则性的限制规定(即《村民委员会组织法》第20条第2款)。

因此,当多数村民的利益与少数村民的利益发生冲突时,如果多数村民认可某些与此种利益分配相关的不合理的民间法规范,这些民间法规范就会通过多数决定原则进入村民自治权的运行过程,从而损及少数村民的合法权益。

所以,必须通过立法明确村民自治权的权限和调整范围。

要严格限制村民自治中民主形式的使用范围和限度,给村民自治权的运行设置一个框架,而不能把涉及村民宪法基本权利特别是生存权的事项完全交由深受民间法影响的村民自治组织决定。

同时,还要对村民资格和村民享有的与村民资格有关的经济权利、政治权利,以及与村民资格无关但与公民身份有关的社会保障权利,作出法律上的规定,明确任何自治组织都无权剥夺村民的这些权利,且须对所有村民同等对待。

2.通过司法权对受到村民自治权力侵害的村民个体权益予以有效救济。

无救济则无权利。

尤其是村民自治权同时具有调整内容上的广泛性和区域效力上的绝对性,所以司法救济对规范村民自治权的运行,保障村民合法权益,具有十分重要的意义。

要对被村民自治权力侵害的村民个体权益进行司法救济,首先必须解决村民委员会作为被告时的诉讼地位问题。

村民委员会作为民事诉讼中的被告,在法律法上基本形成共识。

但对于村民委员会是否可成为行政诉讼中的被告,法律规定的不尽详明,加之村民委员会的自治职能与行政职能相混杂,所以学术界对此存在很大争议。

持肯定意见者认为,根据我国《行政诉讼法》,行政诉讼被告可分为行政机关和法律法规授权的组织,而村委会作为集体土地和其他村内公共事务的管理者,其职能包括一些行政职能,属于《行政诉讼法》规定的“法律法规授权的组织”。

持否定意见者认为,村民委员会是一个群众性自治组织,不是行政主体,且如果规定村民委员会可成为行政诉讼中的被告,则有司法权干涉村民自治之嫌。

理论上对村民委员会行政被告资格的分歧必然导致司法实践中的混乱。

有的法院认为,村民与村委会。