香格里拉县二期天保工程中存在的问题及发展对策

香格里拉县二期天保工程中存在的问题及发展对策
作者：和建挺
来源：《现代园艺·上半月综合版》 2014年第12期
和建挺
（云南省迪庆州香格里拉县林业局天保办 674400）
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天然林保护的重要性
1.1 实施天保工程二期是保护天然林资源的客观要求
林业在经济建设、生态建设和社会发展全局中占有重要战略地位，加快林业发展，加强生
态建设，是实现人与自然和谐发展的根本途径，是构建社会主义和谐社会的重要内容。

通过实
施天保一期工程，天保工程区的生态状况和经济社会面貌发生了明显变化。

但必须清醒看到，
香格里拉县局部地区天然林生态系统仍然十分脆弱、很不稳定，正处于不进则退的关键阶段；
林区产业支撑能力不强，社会事业和基础设施欠帐较多；天保工程区的森林资源储备，与加快
推进工业化城镇化的需要还有很大差距；天保工程区的经济社会发展水平，与人民群众的期待
还有很大差距。

加快天然林资源保护仍然是一项事关全局的重大战略任务。

1.2 实施天保工程二期是维护国家生态安全，建设绿色生态安全屏障的需要
生态安全是国家安全的重要组成部分，天然林是生态功能最强的生态系统，肩负着保障国
土生态安全、建设生态文明的重任。

经过10年的保护，天然林资源刚刚进入恢复发展阶段，森林自然生长发育是长期过程，仅靠天保工程一期的建设仍不能满足国土生态安全的需要。

实施
天保工程二期，不仅可以巩固天然林保护成果，而且可以大幅度提升森林质量和生态功能，对
实施“生态立县”战略构建金沙江流域生态屏障，构建青藏高原南缘生态安全屏障，保障国家
大江大河安全，确保国家重点水利工程生态安全，具有不可替代的重要作用。

1.3 实施天保工程二期是应对气候变化,实现森林资源“双增”目标的重要途径
通过实施天保工程二期的建设，香格里拉县将增加3.73万hm2森林面积，森林蓄积增加3420万m3。

香格里拉县和其它天保区一样，通过10年的保护和建设，将使我国应对全球气候
变化产生积极影响。

1.4 实施天保工程二期是建设生物多样性宝库的基本要求
香格里拉县境内生物多样性十分丰富，被誉为“动植物王国”和“天然高山花园”，是世
界著名花卉杜鹃、报春、龙胆、绿绒蒿、细叶莲瓣等的分布中心。

高等植物多达187科5000余种，其中银杏、云南红豆杉等30余种为国家一、二级保护树种；野生动物共1400余种，有苏
门羚、黑颈鹤、黑鹳、白尾海雕、金雕、兀鹫、秃鹫、林麝、黑熊等国家一、二级保护动物种
类达80余种。

以松茸、羊肚菌、木耳为代表的野生食用菌136种，野生药用植物有虫草、天麻、贝母、杜仲、当归等867种。

植被类型多样，南北差异较大、垂直分布明显，大致可划分为低
海拔干热河谷区亚热带常绿阔叶林、硬叶常绿栎林植被带、低海拔湿润河谷区暖温性阔叶林、
温性针叶林植被带、中山温凉区针阔混交林带、亚高山灌丛带、高山草甸植被带、高山流石滩
寒温性云冷杉林植被带、极高山寒冻区荒漠原始土带等9个垂直带。

这些种质基因资源是人类未来的战略性资源，天保工程的继续实施，可以有效保护和改善
这些野生动植物的栖息生存环境，对促进生物多样性保护具有不可替代的重要作用。

1.5 实施天保工程二期是维护林区社会和谐稳定的重要保障
由于历史原因，长期以来香格里拉县人林矛盾十分突出，森工企业遗留问题较多，林区经
济社会发展滞后，职工工资收入水平低，贫困弱势群体较大，保障和改善民生的任务十分艰巨。

天保工程是一项集资源保护、人员安置、社会保障、体质改革于一体的社会系统工程，只有在
认真总结天保工程一期经验的基础上，继续推进和实施好天保工程二期，对政策进一步进行调
整完善，通过增加工程措施、提高补助标准、完善社会保险补助、实施生态效益补偿等一系列
政策措施，更加突出以人为本，更加重视改善林区民生，妥善解决林区各类矛盾和群众的合理
要求，提高林区群众生活质量，才能保护好生态环境，切实维护林区社会的和谐稳定。

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香格里拉县天保二期现状
2.1 建立天保二期管护体系
2.1.1 协同管护机制。

在香格里拉县林业局领导下，天保办的指导下，实行国有林集中管护、集体林承包管护和共同管护相结合的管护体系和机制。

2.1.2 妥善安置人员。

根据《天然林资源保护工程二期云南省县（局）级实施方案编制细则》要求，为妥善处理工程建设中的各种利益关系，妥善安排森工企业、国有林场职工继续从
事森林管护等工作，保障职工就业，省属森工企业和地方森工企业在职职工325人都妥善安置
在了森林管护岗位。

2.1.3 根据森林管护的权属构成、区位分布、管护难度划定责任区。

根据权属构成：国有林管护面积55.60万hm2中48.93万hm2按管护站点为单位，依据区位的重要性和远近、交通
条件区分管护难度，根据管护难度和管护的便利划分责任区。

6.67hm2的面积则根据国家级公
益林补偿管护要求，以林场、保护区为单位按照不超过400hm2划分责任区。

权属为集体的国家级公益林、地方公益林面积33.30万hm2，以权属主体村民小组为单位按每个责任区面积不超
过400hm2划分责任区。

2.2 完善森林管护管理、监督的相关制度和机制
2.2.1 管护责任状与管护合同的签订。

在天保工程二期实施期间，县级将制定出台一系列的管理办法和管理制度。

对天然林的管护，县政府与乡镇政府，乡政府与村委会、村委会与村
民小组签订责任状；县林业局与国有林场、林业站，国有林场与管护站点将签订全面的管护责
任状，管护站点与职工签订管护责任合同，将责任落实到山头地块，年终进行责任状考核，对
职工及聘用护林员实行管护绩效考评，根据绩效兑现风险金和奖励工资。

对集体公益林的管护，将按权属主体划分责任区进行管护。

从政府层面，县、乡、村层层签订责任状，从林业管理的
角度，县林业局与林业站签订责任状，林业站与各权属主体的直接管护人员签订管护合同。

2.2.2 建立管护制度。

（1）管护质量跟踪检查制度。

香格里拉县林业局将不定时地派人到各管护责任单位、责任区抽查管护质量。

年底对各林场林业站、保护区管理所、股室站进行
责任状考评，实行评分制，经考核优秀的给予精神和物质奖励，考核不合格的给予通报批评并
扣减资金。

林场、林业站、保护区管理所按月对管护责任区的管护质量进行考评，年终实行全
年考评。

全年考评不合格的职工，扣除当年绩效工资，全年考评不合格的护林员不兑现管护绩
效风险金，并予以解聘，重新择优聘用护林员。

（2）培训制度。

聘请有关专家对管护人员进行管护业务技能培训，提高管护人员的综合业务素质。

（3）管护人员考勤制度。

管护责任单位对每个管护人员进行考勤登记，把考勤表作为考评的重要依据。

（4）管护日志制度。

在岗管护人员每天必须认真填写、记录巡山管护线路、管护过程中发现的情况及处理情况，形成管护日志。

（5）建立管护档案制度。

香格里拉县林业局天保办、各林场、各乡镇林业站、自然保护区管理所要对辖区内的森林管护经费、生态效益补偿资金管理使用情况，与森林管护相关的规划设计、文件、资料等建立档案，对管护责任区资源变化情况及时记录在案，年终归纳统计，需要上报
主管部门的及时上报，以利于上级主管部门全面及时掌握全面情况，采取有效措施，解决困难
和问题，不断提高森林管护成效。

2.2.3 完善管护措施。

（1）加强领导，强化组织管理，高度认识森林管护的重要意义，
把森林管护作为“生态立州”的一项重要任务来抓。

（2）对森林管护工作实行各级政府领导目标责任制，层层签订森林管护目标责任状，主要领导对森林管护负全部责任，分管领导负直接
责任，以保证管护效果达到有关文件要求。

（3）对重点管护区域实行封山管护，严禁非法采伐、盗伐滥伐林木；严禁采挖各种野生花卉、观赏树木、古树名木，严禁剥树皮、挖树根；严禁乱
捕滥猎陆生野生动物；严禁在林地上非法取土、取沙、采石、挖矿、乱挖滥垦。

要对森林火灾
主动及时组织扑救，对森林病虫害主动及时组织防治。

（4）利用报刊、广播电视、互联网，张贴标语，发放户主通知书、宣传画，开大会等形式等形式广泛宣传天然林管护的有关政策、法
规以及工作成效，做到家喻户晓。

在相对集中连片的道路口、村旁、重要景区门禁系统附近设
置管护标志碑；在醒目的村旁、路口悬挂森林管护宣传标牌、横幅。

（5）加强天保工程二期森林管护重点区域基层职能部门房屋、道路、水电等基础设施建设，配备必要的交通工具和通讯
设施，购置必要的森林防火设备，扑火工具、林火监测设备，森林病虫害设施、设备、药剂等。

（6）加大对林业职工的业务技术培训，提高职工的业务素质。

2.3 工程任务及投资完成情况
2011~2014年度认真完成天保工程年度管护任务88.89万hm2，各种林地实际管护96.13万hm2，国家投资2942.0万元；完成天保工程公益林建设任务8667hm2（其中人工造林1333hm2，封山育林7333hm2），项目投资1370.0万元；完成国家森林抚育补贴试点项目7000hm2，项目
投资1260.0万元。

2014年完成低效林改造任务667hm2。

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存在问题
3.1 后续产业开发严重滞后
对后续产业开发淡薄、不当一回事，也无借天保工程实施培育后续产业的重大举措，依然
保留着计划经济时代的“等、靠、要”思想，没有认真地去思考那些后续产业可以开发、值得
开发。

对后续产业的培育重视不够，基本上没有属于森工企业的后续产业，本来森林生态旅游
产业是天保工程实施后发展起来的，但从事森林管护的森工企业无法从中分羹。

3.2 基础设施落后，林场职工的素质偏低
香格里拉县在11个乡镇中设有55个管护点，房屋陈旧，基础设施极差，职工生活条件艰苦。

林场职工的素质普遍偏低，尤其是文化素质，各林场普遍缺乏专业技术人员，科技支撑薄弱。

3.3 造林难度和巡护难度加大
管护责任的落实还不够到位，特别是资源林政管理在一定程度上有漏洞。

3.4 天保职工多，经费少的矛盾十分突出
天保经费2000~2010年10年一贯制，天保经费却不见增长，天保经费的预算缺乏人性化，缺乏动态增长机制。

目前天保在职职工有325人，离退休人员有834多人，职工工资得不到保障，严重挫伤了职工的信心，这种状况不利于技术人员的培养，影响到天保工程的有效实施。

3.5 林区经济贫困落后影响了天保有效实施
天然林禁伐后返贫现象更为突出，林区农民从天保实施中得不到实惠，对天保实施积极性
不高，爱林护林意识淡薄，侵占林地，偷砍盗伐现象依然存在。

由于生活贫困，无力使用替代
能源，很多地方仍然沿袭着落后的生产生活方式，仅烧火塘就造成了大量的森林资源消耗损失。

3.6 对天保工程的认识有待于进一步的提高
天保工程实施以来，人们对生态的作用以及天保工程有了一个全新的认识，但仍有一部分
人认识不足。

天保工程实行的是行政领导负责制，是行政一把手工程，但一些领导干部对工程
的重要性、紧迫性、严肃性认识不足，个别一些领导干部认为天保工程是一个系统工程，涉及
到农业、畜牧、扶贫攻坚以及社会的方方面面，没有从全局意识去关心、支持、协调天保工程。

部分天保职工工作流于形式，领工资混日子，得过且过。

如果不从根本上认识天保工程的重要性，天保工程将达不到其实施的目标。

3.7 人工造林经费不足
经过几年造林后，所剩地块大多是交通不便的边远山区和高海拔地区，地块坡度大，土壤
瘠薄，立地条件差，造林难度大，成本高，667m2 300元的投资，项目难以实施，如种植云杉，投资仅够苗木费。

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措施及对策
4.1 严格控制新增人员
必须坚持迪庆州人民政府与县人民政府签定目标责任状第四条：实施天保工程的国有林场
一律不得招收新的职工，人员只减不增，新增人员不得纳入天保工程安置，各县自己负责。

4.2 加大项目投资
积极争取公益林建设项目投资，对国有林场造林、森林抚育申请予以补助。

申请对国有林
场国家级公益林管护提高补助标准。

4.3 加强人员管理
按照二期天保实施方案中管护模式，对管护人员进行动态管理，人员变动及时调整管护范围，不留死角。

管护人员认清自己的管护范围，实行管护站点形式的巡山管护，加强考勤和巡
山日志制度，年终进行绩效考评。

4.4 加快农村能源建设和扶贫攻坚力度
要改变山区居民生活方式，帮助他们寻找脱贫致富的新路子。

同时，要加大农村能源建设投资力度，对适宜建水电站或沼气池的乡村加大投资力度，实现以煤、以电、以沼气代柴。

对暂不能实施农村能源扶贫建设项目的地方，也要推广节柴灶，切实降低薪材消耗。

4.5 调整产业结构，培育和开发后续产业
积极探索和重视后续产业培育，支持国有林场发展森林旅游、林下经济等特色生态产业。

立足于自身特点和区域优势，充分利用林区资源条件，合理开发利用林区多种资源，大力发展养殖业、种植业，积极进行水电资源、矿产资源、森林旅游和服务以及要产化工等产业开发，适时建立起一批“短平快”项目，达到以短养长的目的。

（收稿：2014-09-05）
参考文献：
[1]查贵生,李月.云南省天保工程封山育林现状及对策措施[J].林业调查规划,2006.1
[2]张平贵.宁浪县实施天然林保护工程中存在的问题及发展对策[J].林业调查规划,2006,增刊（上）
[3]香格里拉县人民政府.天然林资源保护工程二期云南省香格里拉县实施方案[Z].2012,7
作者简介：和建挺（1971-），云南香格里拉县人，林业工程师，从事天保工程、退耕还林工程、营林、核桃产业、生态公益林管理等工作。