龙泉市破解农村集体留地问题新模式

龙泉市破解农村集体留地问题新模式
作者：朱道伟
来源：《浙江国土资源》 2014年第3期
龙泉市国土资源局朱道伟
日前，在招投标中心举行的龙泉市2014年第一次国有土地使用权拍卖出让会上，经过八轮的激烈竞价，德光集团有限公司最终以2 35亿元的价格将三、四村综合地块使用权收入囊中。

拍卖地块位于龙泉市城东区块，东临变河路、南接贤良路，西连德光—景相苑，北至中山东路，面积28002平方米。

和以往土地拍卖不同，这是龙泉市首次以政府回购方式出让国有土地使用权。

项目建成后，一层商业用房（层高5.5米）共计12000平方米由市政府限价回购用于三、四村集体市场项目
建设，首先满足城东区块农贸市场的使用功能，既化解了土地利用率低的问题，又充分考虑到
了土地开发过程中农村集体经济的发展问题，是破解农村集体留地问题一次积极有益的探索。

一、龙泉农村集体留地出现的问题
自2002年省政府下发《关于加强和改进土地征用工作的通知》以来，龙泉市因地制宜地开展留地安置工作，对发展被征地农村集体经济、提高被征地农民生产生活水平起到了积极的作用，但在实施过程中也存在诸多问题，主要有：
（一）土地利用率低
由于实行留地政策的地方大多是在城镇规划区范围，落实在村留用地上的具体建设项目往
往规模较小，且科技含量与产业层次都较低，与政府规定的产业政策、产业导向存在较大差距，影响了城市整体规划和功能发挥。

以龙渊街道二村自留地E组团为例，其建筑分布在主要道路旁，极大影响了龙泉城市的形象。

（二）项目实施难度大
农村基层干部整体素质还不能完全适应现代市场经济变化的需要，驾驭市场经济能力偏低，缺乏项目的运作与包装经验，再加上项目建设资金不足、项目审批环节多，致使一些村集体留
地项目被长期搁置，也就无法利用留地安置的优惠政策来实现村集体经济的发展和保值增值。

（三）土地资产经营存在风险
集体留地已成为城乡结合部村级集体资产最重要的组成部分，在土地资产经营过程中，无
论自主经营还是合作开发，若对市场把握不准确，不但会使村集体资金难以增值，而且还有可
能使长期积累起来的村集体资金荡然无存，甚至出现负资产，这将直接影响被征地农民总体收益，进而影响农村的稳定与和谐。

二、破解龙泉农村集体留地问题新模式
为进一步规范村级安置留地的管理，根据浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留
地管理的指导意见》（浙土资发[2006]23号）等有关文件精神，结合《关于印发龙泉市征收1、11级区片集体土地补偿补充规定的通知》（龙政办发[2013]76号）有关规定，龙泉市积极探索破解龙泉农村集体留地问题新模式——政府回购，并成功运作三、四村综合地块政府回购案例。

（一）主要思路
农村集体留地首先由政府以经营性用地的形式进行公开出让，根据预先设置的出让条件，
再由政府按以限价回购的方式向该村集体提供三产用房，为村集体经济组织租赁经营活动提供
可靠的不动产来源，确保被征地农民能获得长期稳定的收益。

（二）具体做法
1签订协议。

政府在充分征求村集体意见和沟通协商的基础上形成村集体项目建设方案，
方案内容包括政府回购的三产面积、办公用房面积、农民公寓的户数以及各类用房的回购价格，并签订三产用房协议书，具体承诺在出让后一定期限内向村集体交付三产用房。

2拟订计划。

国土资源局根据土地利用总体规划规定的土地用途和城镇建设总体规划的控
制要求，结合村集体项目建设方案及当地产业政策，将集体留地列入公开出让计划，并预先设
置出让条件。

3实施出让。

村集体做好集体留地的政策处理和地面清理后，交付给市国土资源局，国土
资源局组织集体留地公开拍卖出让，拍卖成交后，基于初始设置的回购条件，与开发商签订
《国有土地使用权出让合同》。

4交付使用。

开发商根据有关程序进行项目建设。

市政府限价回购三产用房无偿交付村集体，代办落实《国有土地使用证》和《房屋所有权证》并承担全部费用，所需的相关税费则由
开发商承担。

（三）意义及成效
1促进村集体留地的节约集约利用，增加了政府的财政收入。

政府回购模式坚持节约集约
用地原则，在符合城市建设规划的前提下，尽量提高集体留地容积率，以三、四村为例，以政
府回购模式取代村集体自建农贸市场方案，容积率由原方案的1.0提升至30，一层商业用房用
于三、四村集体市场项目建设，首先满足用于城东区块农贸市场的使用功能，二层商业用房不
得经营与一层市场相类似的同质市场，物业用房、居家养老服务用房等配套用房不安排在中山路、变河路、贤良路的临街店面，一改以往城区农民留地建房乱、重复建等问题，显然有利于
土地资源的优化配置，提升龙泉城市的整体形象和品味。

与此同时，在项目实施过程中，除村
集体收益获得可靠的保障外，政府土地出让金纯收益加上税金、建筑施工营业税等间接收益，
预期收益将达到2 86亿元，这对龙泉财政将是一笔可观的收入，实现了政府与集体的“双赢共富”。

2克服了项目建设资金不足的难题，村集体留地建设项目整体顺利推进。

项目建设的造价
及相关费用全部由政府承担，村民无需投入任何项目建设资金即可获得所需的营业用房，彻底
解决了资金不足的后顾之忧，以三、四村为例，用28002平方米的土地无偿取得12000平方米
的综合市场所有权，按市场价格均价20000元／平方米估算，三、四村商业用房价值为2 4亿元。

而且政府回购模式省略了以往村集体留地项目建设按基本建设的要求必须履行的相关程序，解决了集体留地项目包装难、审批难的难题，为相关村集体提供丁一条便捷的项目建设途径，
有利于办事效率的提高和整体推进农村集体留地项目建设。

3壮大村级集体经济实力，促进了农村社会的稳定和谐。

政府回购模式充分考虑了土地开
发过程中村集体经济的发展问题，将留地建设与政府回购对接，很大程度上规避了村集体项目
建设风险，使村集体经济组织可以借助开发商的总体设计来发展自己的经济实力，为村集体经
济组织租赁经营活动提供可靠的不动产来源，从而建立起运营成本低、经营风险小、经济收益
长期稳定的安置失地农民的长效机制，保证村集体经济的长期稳定收入。

促进了集体土地资产
的合理开发与利用，使土地这一最基本的生产要紊得到了最优配置，实现了村级集体经济的可
持续发展。

而且有利于更好地解决失地农民的社会保障能力，为解决失地农民的生活保障奠定
了基础，进而推动了农村社会事业的全面发展，切实保障了农村社会的和谐与稳定。

三、关于破解龙泉农村集体留地问题的两点设想
（一）采取留地回购的方式开发
对开发条件成熟而村集体开发意愿不强的集体留地，由市政府以货币形式予以回购。

具体
回购标准，由市政府按照城市总体规划要求确定用途、容积率、建筑密度，参照国有出让土地，在规划容积率1.5以内部分的，按市场评估价全额予以收购；容积率超出1.5部分的，按市场
评估价协商收购。

（二）采取物业回购的方式开发
对不具备开发建设能力的村集体，集体留地作为经营性用地进行公开出让，按一定的价格
由村集体回购所需的三产、办公、农民公寓的面积，多余面积由开发商作为商品房销售。

三产、办公回购价格为项目供地时同类用途楼面评估地价的一定比例加建安成本及相关费用之和；农
民公寓回购价格为土地取得成本、建安成本价及相关费用之和。

公开出让收取的土地出让金在
缴清相关报批费用后，按一定比例返还给该村集体经济组织。