播阳镇土地利用总体规划(2006-2020年)

目录
第一章上轮规划实施评价 (1)
一、上轮规划编制概述 (1)
二、上轮规划实施取得的成效 (3)
三、开展新一轮规划修编的必要性 (3)
第二章本轮规划概述 (5)
一、规划背景 (5)
二、规划编制原则 (5)
三、规划编制方法与技术路线 (6)
第三章规划编制的简要过程 (8)
一、准备阶段 (8)
二、调查分析、研究阶段 (8)
三、规划成果讨论稿征求意见阶段 (8)
四、规划成果审查、完善阶段 (8)
第四章人口与用地需求预测 (9)
一、镇域概况 (9)
二、人口总规模预测 (9)
三、城乡建设用地预测 (9)
第五章规划基础数据的确定与指标落实 (11)
一、基础数据确定的依据 (11)
二、基础数据确定的过程 (11)
三、规划指标落实情况 (13)
第六章规划中相关问题说明 (14)
一、与相关规划的衔接说明 (14)
二、土地利用目标及重点的确定 (14)
三、关于土地利用分区的说明 (15)
四、关于建设用地空间管制的说明 (18)
第七章规划主要成果 (21)
一、规划文本 (21)
二、规划说明 (21)
三、规划图件 (21)
第一章上轮规划实施评价
《通道侗族自治县播阳镇土地利用总体规划（1997-2010）》由通道侗族自治县播阳镇政府组织，依据《中华人民共和国土地管理法》（旧法）、《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［1997］11号）、《关于下发土地利用总体规划修编主要控制指标通知》编制。

规划成果主要包括《通道侗族自治县播阳镇土地利用总体规划（1997-2010）》文本、规划说明及通道侗族自治县播阳镇土地利用现状图、通道侗族自治县播阳镇土地利用总体规划图、通道侗族自治县播阳镇建设用地空间管制和基本农田保护图。

一、上轮规划编制概述
（一）编制背景
1、土地政策背景。

基于耕地长期大面积减少的严峻形势，从确保国家粮食安全的战略角度，党中央、国务院于1996年提出了实行耕地总量动态平衡的战略决策。

同时，国务院关于《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［1997］11号）也强调耕地保护的重要性。

因而，在上轮规划编制过程中，保护耕地成为规划的主要任务。

2、经济背景。

上轮规划编制时，建立社会主义市场经济体制的思路刚刚确立，在资源配置上仍是以计划经济下的思路为主，对建设用地的控制较为刚性，为做到更好的保护耕地，建设用地是以供给限制需求的计划经济思想在资源配置上还占据主导地位，为控制建设占用耕地，上轮规划提出了以有限供给制约建设用地需求的规划思路。

3、新《土地管理法》的颁布实施。

1998年修改后的新《土地管理法》确定我国实施土地用途管制制度，而土地用途管制实施的基本前提是通过规划编制确定土地用途和各类用途土地的管制规则，上一轮规划的编制就为土地管理的用途管制提供了规划依据。

4、建设用地与耕地保护矛盾还不很突出。

当时整个国家社会经济结构正处于调整时期，新一轮的经济发展尚未启动，经济快速发展趋势尚不明显，建设用地需求规模相对较小，建设用地与保护耕地的矛盾还不是很突出。

（二）指导思想和基本思路
1、上轮规划编制指导思想：
（1）贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，加强土地利用计划管理，确保耕地总量动态平衡，保障国民经济持续、稳定、协调发展。

（2）有计划地开发土地后备资源，并逐步开展土地整理，合理调整土地利用结构。

（3）努力改善生态环境，对25度以上的坡耕地逐步退耕还林，继续抓好生态林和风景林建设，严格限制有污染的工业，科学施用化肥和农药，努力提高土地利用率
和产出率，以确保土地的持续利用。

2、上轮规划编制基本思路：基于当时规划的指导思想和编制背景，播阳镇上轮规划以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合播阳镇土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，层层进行指标分解和布局落实。

总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标，在满足上级下达的控制指标要求的前提下，综合协调各业用地需求，形成土地利用总体规划方案。

（三）采取的主要实施措施
上轮规划实施以来，播阳镇人民政府以新《土地管理法》实施为契机，狠抓规划实施管理，主要采取了以下措施：
1、强化土地利用总体规划实施的政府目标责任制。

土地利用总体规划实施后，全镇各级政府都把规划实施纳入了政府目标责任制，在国民经济和社会发展五年规划和年度计划中明确了土地利用目标，把土地规划实施目标列入了政绩考核的重要内容。

各级政府及国土资源部门在年度目标责任状中，更是把规划确定的耕地保有量、基本农田面积、建设用地规模、土地开发整理补充耕地等主要目标作为工作业绩的硬指标进行考核。

通过建立规划实施的目标责任制，强化了各级政府的土地利用规划意识，规划实施作为一项重要工作纳入了各级政府部门的议事日程。

2、以规划为依据，实施土地用途管制。

随着新《土地管理法》从1999年1月1日开始实施，我国土地利用管理步入了土地用途管制阶段，播阳镇土地利用总体规划作为用途管制的直接依据，充分发挥了在土地管理中的龙头作用。

各项用地是否符合规划，成了用地审批的首要条件，不符合规划的用地选址不予确认。

3、建立和完善规划管理制度。

几年来，按照相关法律法规的规定，播阳镇相继建立了一系列规划实施管理制度，主要包括规划公告制度、建设用地预审制度、农地转用制度、建设用地规划审查制度、土地开发整理项目立项审查制度、基本农田保护制度、建设占用耕地占补平衡制度等，把依据规划管理土地的原则体现到土地管理具体工作中，从而增强了土地利用总体规划的强制性。

4、逐步形成了土地规划实施的政策机制。

一是镇政府制定了严格的基本农田保护规定，强化对基本农田的特殊保护；二是征收耕地开垦费和菜地建设基金，建立耕地开垦专项基金，为土地开发整理提供资金来源；三是对建设占用耕地实行“占一补一”，由国土资源部门组织土地开发整理项目的实施，为耕地占补平衡提供补充耕地指标来源；四是对生态退耕实行政府补贴，鼓励农民按规划要求和国家政策将不宜耕种的土地退耕还林、退田还湖，促进生态环境保护和土地资源的合理利用；五是征收新增建设用地有偿使用费，用经济手段调剂对新增建设用地的需求；六是对未纳入通道侗族自治县重点建设项目用地向上级申请追加控制指标，保证重点建设项目用地需求；七是在严格控制的前提下，对确实与社会经济发展要求不相适应的规划内容，按
国家政策规定进行调整和修改，使规划与社会经济发展相协调。

5、加强规划的宣传和监督。

各级国土资源部门在规划实施中，坚持深入持久地开展全民土地国情国策教育，广泛宣传按规划用地的理念，让广大人民群众特别是各级领导了解土地利用规划的重要性和按规划用地的严肃性。

二、上轮规划实施取得的成效
（一）耕地和基本农田保护工作得到强化
在规划实施过程中，通过贯彻执行农用地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，有效遏制了城镇等各类建设大量圈占土地、占用耕地的势头，基本农田建设与保护工作也日益规范和严格，有效保护了有限的耕地资源。

（二）建设用地规模得到一定控制
自新土地管理法实施以来，各级政府以控制非农业建设用地量，充分保证水利、交通、能源和基础设施等建设为重点，从严控制非农建设占用耕地，全镇建设用地占用耕地得到一定控制，改变了以往随意扩大用地规模的状况。

（三）全社会的规划意识增强
政府体会到了统筹安排用地的重要性，土地使用者加深了依据规划用地的认识。

通过违法案件的查处和规划用地的宣传教育，全社会逐步形成了依据规划用地和管理土地的观念。

三、开展新一轮规划修编的必要性
（一）上轮规划编制过程中存在的问题
上轮规划虽然在近几年的土地合理利用管理中发挥了重要的作用，尤其是为实施土地用途管制提供了直接依据；强化了对耕地特别是基本农田的保护；建设用地规模和范围得到一定程度的控制等，但同时也存在不容忽视的问题。

就播阳镇土地利用总体规划实施的情况看，主要存在以下几个方面：
1、基础数据、图件、实地不一致；
2、与社会经济发展联系不够紧密；
3、缺乏弹性，布局与需求偏差较大；缺乏生态环境保护意识；
4、规划与实际情况存在一定偏差。

（二）规划修编的必要性
1、解决现实的土地利用矛盾必须修编；
2、适应未来发展要求，必须进行规划目标和方案的调整；
3、土地利用总体规划修编与相关规划的同步、协调进行，将更加有利于播阳镇未来的发展；
4、本次规划修编是播阳镇进行土地利用调整的一次重要机遇。

（三）规划修编需解决的问题
1、耕地保护目标和布局的调整
针对播阳镇近年来建设占用耕地数量过大的现实，要提高认识，调整耕地保护的
目标，同时要统筹安排土地综合整治活动。

2、统筹安排建设用地
针对播阳镇建设用地布局不合理、集约程度不高的问题，需要结合国家政策和播阳镇的实际情况探讨新形势下建设用地的战略布局，以实现产业提升、用地集约、经济发展的目标。

3、提高土地利用的集约程度
按照集约利用、集中建设的原则，加强和改善城乡居民点用地的宏观调控。

建设用地的宏观调控要从单纯的规模控制转向规模控制和与土地利用集约度考核并重转变，对城镇和农村居民点要同时提出阶段土地利用集约度和规模控制指标，在规划实施过程中，集约度达不到规定标准的，不允许扩大用地规模；加强土地利用空间布局的统筹安排，按照土地利用的效能原则，优先建制镇建设发展，控制建设用地的一般性蔓延；农村居民点要优先保证新农村示范村和中心村建设用地，从严控制零星居民点和自然村发展，推进农民居住向中心村集中。

第二章本轮规划概述
一、规划背景
土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内，对所管辖范围的土地利用进行宏观调控、组织开发和监督保护的高层政府行为，是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。

我国的土地利用总体规划自1986年开始，实际上已经经历了两轮，人们对规划的认识也随着社会经济的发展逐步深化。

现行的《土地利用总体规划》是在上世纪九十年代经济快速发展、耕地大量减少，中央采取土地管理宏观调控措施控制建设用地和严格保护耕地的背景下编制的，通过土地用途管制制度遏制了乱占、滥占土地的势头，对于保护耕地和保障国家粮食安全起到了重要作用。

但是，由于规划本身的科学性、前瞻性、可操作性方面存在的不足，从某种程度上制约了经济社会的持续协调快速发展。

目前，我国经济发展正处于一个新的阶段，党中央国务院审时度势，及时部署土地利用总体规划修编工作，并提出了严格的、明确的要求。

温家宝总理指出：“土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编的名义随意扩大建设用地规模。

这是一件关于国家和人民长远利益的大事，应该加强组织领导工作。

”新的一轮土地规划修编旨在建立新的土地用途管制制度。

开展修编工作是落实最严格土地管理制度的重要举措，是建设节约型社会的必然要求，是促进中部崛起的客观需要。

土地利用总体规划是对未来土地利用行为的预测与安排，在规划实施过程中，规划本身的科学性、实施条件的改变和实施环境的变化，都会直接影响到土地利用的现实需要与规划方案本身之间的协调性。

我们希望所有土地利用都能符合规划；同时，规划又不应该成为发展的障碍。

在实践过程中，一个好的规划会对社会经济发展起到促进作用，而一个缺乏科学性的规划，则会对地方经济发展产生负面影响。

不可否认，再好的规划也会出现与实际要求不相符的问题，而要使规划与实施管理相协调，不仅要科学编制规划，而且要对规划的实施效果不断地进行回顾与评价，不断地完善规划方案，使规划与现实土地利用需求趋向协调。

二、规划编制原则
1、坚持严格保护基本农田的原则。

修编规划立足于保护提高粮食综合生产能力，坚持以保护农用地特别是耕地为重点，正确处理保护农用地与建设用地的关系，进一步强化基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面保护转变。

2、坚持统筹兼顾的原则。

统筹考虑耕地保护、社会经济发展和生态环境建设，综合平衡各业用地需求，合理调整和优化土地利用结构，为社会经济可持续发展提供
全面的土地利用保障。

3、坚持节约与开发并举，强调集约用地的原则。

各业用地都要尽可能节省用地，不占或少占耕地；要走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，提高土地配置和利用效率；进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源。

4、坚持因地制宜的原则。

正确判断播阳镇社会经济所处的发展阶段，从实际出发，量力而行，制订切合实际的土地利用规划目标、规划方案、实施措施，突出解决规划期内土地利用的主要问题。

5、坚持规划可操作性的原则。

在土地利用规划编制过程中，对土地利用重大问题的决策，广泛听取相关部门和公众的意见。

明确规划实施所必须的条件，充分考虑规划实施的可能性和效果，使规划具有更强的可操作性。

三、规划编制方法与技术路线
（一）编制方法
本次规划修编的理论依据是土地规划学的基础理论，包括土地区位、持续利用、生态经济、人地协调和系统工程等理论。

作为乡镇一级的土地利用总体规划，本规划在编制方法上采取由基础研究入手（主要包括土地利用现状调查研究、部门用地需求调查研究和用地调整研究），在对重大问题进行专项研究，提出本规划的各项指标。

1、以目标导向为切入点，以客观分析和问题导向为基础，长远目标确定与近期重点问题解决相结合。

2、以促进播阳镇土地资源的节约集约利用，切实保护耕地资源，规范该镇的土地利用和村镇建设的理性发展为宗旨，以其土地合理利用为主线。

3、多部门、多学科、多层次研究相结合。

4、多方法研究相结合（历史及现状分析、趋势判断、比较研究、归纳、理论借鉴、制度分析等）。

图1 播阳镇土地利用总体规划技术路线图
第三章规划编制的简要过程
一、准备阶段
时间：2006年12月～2007年1月
1、制定工作方案、技术方案，成立规划修编领导小组和办公室，落实工作经费。

2、配置规划所需工具。

二、调查分析、研究阶段
时间：2007年2月～2007年6月
1、资料收集阶段
播阳镇土地利用总体规划的资料收集牵涉永州市、通道侗族自治县播阳镇等各级部门，范围广，资料细，统计口径不一，任务重。

2007年2月～2007年6月期间，规划修编技术小组多次到相关部门收集关于该镇土地的基础资料以及与此相关的非土地方面的资料。

2、分析研究阶段
围绕规划编制的指导思想和主要任务，以所收集的资料为基础，分析研究规划所涉及的重大问题：播阳镇土地利用现状及潜力，经济发展对土地利用的需求，土地利用结构的调整，土地用途的分区管制，耕地和基本农田的保护，村镇建设用地的合理布局，以及土地利用总体规划的保障措施等。

三、规划成果讨论稿征求意见阶段
时间：2010年4月～2010年9月
在上述两个阶段的基础上，形成规划成果的初稿并征求了相关部门对规划的意见和建议。

先后几次与规划局、国土资源局、播阳镇等部门进行了协商，对用地布局进行反复讨论和修改。

四、规划成果审查、完善阶段
时间：2010年10月～2010年11月
在充分吸收相关部门对规划的意见后，形成了规划送审稿。

第四章人口与用地需求预测
一、镇域概况
播阳镇位于通道侗族自治县西部，北和靖州接壤，南与独坡乡、大高坪苗族乡毗邻，西与贵州黎平县交界，东与地阳坪、牙屯堡镇相连。

全镇土地总面积人，其中非农业人口720余人。

本镇以山地丘陵地貌为主，属中亚热带山地季风湿润气候，夏季高温多雨，冬季温和少雨，水资源比较丰富，无霜期较长，日照充足，适宜农作物及树木生长。

全镇交通便利，境内公路四通八达播洪公路、播高公路建设如火如荼，另距枝柳铁路不足20公里。

经济发展方面，播阳镇镇域企业有商贸、建筑、建材、运输等，农业以种植水稻为主，并盛产花生、黄花、烤烟、茶油、茶叶、大蒜等经济作物，黄花供外贸出口。

2007年，全镇完成农业总产值1953万元，农民人均纯收入达到1150元，主要经济制表居于全县前列。

二、人口总规模预测
依据近几年人口统计，播阳镇人口年度增快速增长趋势，且受机械增长影响大。

造成人口如此增长规律的原因有两点：其一，播阳镇地处湘、桂、黔三省交界区域，跨界贸易繁荣，随着基础设施的不断完善，对人口的吸引能力越来越强；其二，随着大量企业落户播阳镇，从业人口越来越多，尤其二、三产业吸纳人口能力越来越强，导致机械人口不断增多。

采用综合分析法进行预测，2009年总人口19723人，据对播阳镇近几年人口自然增长情况分析，人口的自然增长率约6.89‰左右。

机械增长人口平均为100人/年。

预测公式：Q=Q0 (1 + K)n＋P
式中：Q——预测期末人口数
Q0——预测基期年人口数
K——规划期内人口自然增长率
P——规划期内人口机械增长率
n——规划期限年数
Q2020=19723×(1+6.89‰) 11 +11×100 =22370（人）
预测规划期末，播阳镇城镇化水平达到21%左右，由此可得出城镇人口约4664人，农村人口约17706人。

三、城乡建设用地预测
（一）人均建设用地标准
1、城镇工矿用地人均用地标准
根据《播阳镇国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》以及近8年播阳镇人口变化数据，结合播阳镇城镇发展需求，确定规划期内人均建设用地指标为75m2；
2、农村居民点人均用地标准
2005年播阳镇农村人口为16244人，农村居民点用地规模公顷，人均居民点用地m2/人，规划期内随着城镇化水平的提高将导致大量农村人口往城镇集中，势必导致农村人口大规模减少。

因此结合国家下达的农村居民点人均用地标准与播阳镇的实际情况，确定到规划目标年2020年农村居民点人均用地为90 m2/人。

（二）城镇工矿用地预测
根据《播阳镇国民经济和社会发展“十一五规划”》以及播阳镇镇域区域经济发展特点，2020年按75 m2/人控制，采用人口规模法进行预测。

预测公式：SCZ=P•A
式中：SCZ——预测期末城镇工矿建设用地面积
P——预测期末城镇用地人口（人）
A——预测期末城镇人均用地指标（m2/人）
S2020年＝4664人×75m2/人＝34.98公顷
通过以上预测，在充分征求各部门和乡镇意见的基础上，最终确定到2020年城镇工矿建设用地规模约为35.30公顷。

（三）农村居民点用地预测
预测公式：SNC＝PN•AN
式中：SNC——规划期农村居民点用地总规模（公顷）
PN——规划期内农村人口数（人）
AN——规划期内农村居民点人均用地指标（m2/人）
农村居民点建设用地理论总规模：
SNC2020年＝17706人×90 m2/人＝公顷
通过以上预测，在充分征求各部门和乡镇意见的基础上，最终确定到2020年农村居民点用地规模约为159.80公顷。

第五章规划基础数据的确定与指标落实
一、基础数据确定的依据
按照省国土资源厅关于乡镇土地利用总体规划编制的相关文件精神，本次乡镇土地利用总体规划规划基数以国土资源部检查意见修改后的2009年12月31号第二次土地调查标准时点统一更新数据为基础，并按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡（镇）土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）要求，对标准时点统一更新数据进行转换，转换数据减去2006—2009年已批准和变更的各类用地面积，得到2005年乡（镇）土地利用总体规划基数。

编制规划的现状图采用二调图件，对2006—2009年已批准和变更的各类用地在二调现状图上不作变更，但在规划说明中要对已变更的地类和面积予以说明。

规划图在二调现状图基础上进行编制，其规划控制指标应在县下达乡（镇）的规划指标中核减2006至2009年已批准和变更的各类用地面积，将剩余的增量指标进行规划和布局。

二、基础数据确定的过程
据统计，2006年到2009年播阳镇土地利用变化情况，以国土资源部检查意见修改后的2009年12月31号第二次土地调查标准时点统一更新数据为基础，结合以上2006—2009年各类用地变化流量，可得出2005年规划基数，基础数据确定的过程如下：
三、规划指标落实情况
根据国土资源厅下发了《关于加快乡（镇）土地利用总体规划编制和报批工作的通知》（湘土资办[2010]111号）文件精神，本轮乡镇规划编制文本中的规划目标在县下达的规划指标基础上按二调数据进行适当调整，其中耕地和基本农田保持不变，建设用地总规模指标按增量确定。

规划图在二调现状图基础上进行编制，其规划控制指标应在县下达乡（镇）的规划指标中核减2006—2009年已批准和变更的各类用地面积，将剩余的增量指标进行规划和布局。

按二调成果修改编制的乡（镇）土地利用总体规划的建设用地规划指标，在上述确定的规划基数基础上，其增量不得超过已批复的县级规划分解到各乡（镇）的指标增量。

各乡（镇）耕地保有量和基本农田保护目标，不得低于县级下达的规划指标。

规划文本附表五中充分说明了播阳镇在本轮规划编制过程中符合国土资源部和省国土资源厅相关基数要求，各项落实指标与县级规划指标之间的逻辑情况如下：根据县级规划确定的规划目标和县级规划采用基数，可得到县级规划分解到乡镇的建设用地净变化量；根据播阳镇2005年和2009年的土地统计台帐可得出其变化量，按111号文要求用二调数据结合2006—2009年变化量可得出乡镇规划采用基数；用乡镇规划采用基数加上县级规划分解到乡镇的建设用地净变化量即为本轮乡镇规划编制可落实的各项建设用地规模。

从规划文本附表五中可看出：播阳镇实际落实的建设用地指标均未突破县级规划确定的播阳镇乡镇规划文本中和乡镇规划图中允许落实的各项建设用地指标，耕地和基本农田保有量未低于县级规划确定的指标，符合规划编制的各项技术规程。