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书名：城镇建设用地整理的运作机制与潜力和效益评价研究
作者：宾联明姓名：单祖碧
出版社：湖南师范大学学号:134130003
随着人口的不断增长，工业化、城市化的推进，我国人口与土地的矛盾日益尖锐，城镇建设用地也就更为紧张。

通过整理粗放、低效的城镇建设用地，提高城镇土地利用率，已势在必行.城镇建设用地整理是一项复杂的系统工程,是城镇土地管理的核心任务之一。

目前,我国在这方面的研究尚处于起步阶段，不管
在理论上，还是在实践上，都很薄弱，与德国、荷兰、俄罗斯等欧美发达国家相比,差距较大。

所以,探索、研究适合我国国情的城镇建设用地整理的理论、方法、技术和实践模式，用以指导和规范我国城镇建设用地整理实践，具有重大意义.
本论文在分析研究我国城镇建设用地利用状况和当前普遍开展的土地整理(农用地整理）实践活动，参考和借鉴大量相关城镇规划、土地管理、土地整理等方面的文献资料的基础上,对我国城镇建设用地整理的理论基础、相关概念进行了阐述；对城镇建设用地整理潜力的内涵、动力和潜力来源进行了分析；较深入地探究了城镇建设用地整理的潜力及效益评价方法;并对城镇建设用地整理的管理程序、选址决策方法、规划方案运作程序、运作模式以及市场运作进行了较深入地理论探究。

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书名:城镇建设用地整理的运作机制与潜力和效益评价研究
作者：宾联明姓名：单祖碧
出版社:湖南师范大学学号：134130003
1 绪论
1．1选题的背景和意义
“人口众多，人均耕地少,耕地后备资源不足”是我国的基本国情。

目前，我国人口正以每年净增1600万的速度增长，现已近13亿，以人均每年400千克粮食的消费水平，需要粮食5200亿千克，比1990年净增1100亿千克，平均年增长率为2．06％.而耕地的粮食增产速度一直在变慢。

与此同时，由于经济的发展及人口的不断增长,建设用地的需求量在不断地增长,导致作为粮食生产基础的耕地面积在急剧减少。

当前，我国土地利用面临的突出问题是：一方面人口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭"问题，现有耕地数量不能再减少，根据“十五”规划，2005年末，全国耕地保有量要达到1．28亿公顷；另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的发展及工业化、城镇化的推进，还要占用部分土地,而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题等因素的限制，潜力非常有限。

据测算，“十五期间"，因建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾毁等因素，全国平均每年将减少耕地53．3万公顷以上。

按农业结构调整不破坏耕作层仍具有粮食生产能力,超规划退耕不作为耕地减少考核来计算，全国平均每年补充耕地要在40万公顷以上.在我国这样一个耕地后备资源不足的国家，如何解决当前凸现的人地矛盾是我们必须回答的重大问题。

显然，补充耕地、解决建设用地需求的重任务必须依靠土地开发整理。

“土地利用粗放”是我国的又一具体国情。

乡村土地利用中，普遍存在耕地细碎、村镇零散、农用基础设施用地日益荒芜、耕地资源浪费严重等现象。

城镇土地利用中,许多城镇普遍存在布局松散、人均用地量大、容积率低、生产和生活用地缺少功能分区等弊病。

还有旧城普遍存在布局混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政和公共设施短缺等问题。

针对这种土地利用粗放、低效的现状，开展土地整理,实现土地利用由粗放型向集约型转变，减缓当前突现的人地矛盾，已迫在眉睫。

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书名：城镇建设用地整理的运作机制与潜力和效益评价研究
作者:宾联明姓名：单祖碧
出版社:湖南师范大学学号：134130003
1．2国内外研究动态
“土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词。

土地整理的概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中,根据这项法律设立了土地整理专门机构.俄国的土地整理于17世纪开始并在1779
年建立了土地管理学校,有关的土地整理研究一直延续至今。

荷兰于1985年颁布了《土地发展法》，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。

“城市土地整理”(U薹薹anLandReadjustment)起源于瑞士.早在1893年,瑞士的苏立克州颁布的《建筑法》中，就有了关于城市土地整理的规定.百余年来，在土地所有权私有制的国家和地区里，城市土地整理己从简单的土地用途调整,逐步演进为一种多目标综合性的土地改良事业，在政府的监督、配合、协调下，政府与私人共同负责各种建设并提供公共资金的开发方式w。

我国台湾地区将城市土地整理称为“市地重划”。

在台湾地区,所谓市地重划③就是根据都市发展趋势，而将都市计划区域内或都市边缘区域，杂乱不规则的地形、地界，畸零细碎、不合理、不经济的土地，在一定范围内，依靠法令加以重新整理、交换分合，并配合公共基础实施的兴建，改善道路、公园、广场、河川等，使各宗地成为大小适宜、形状规整的都市用地，并具有清楚的地界。

然后按照一定比例分配于原土地的所有权人，由此促使都市土地更经济、
合理地利用，进而形成井然有序的都市宗地，其经费由土地所有权人负担的一种市地改良利用方式。

其实质是在城镇区域内,按照土地利用目标和用途,采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用现状进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。

台湾地区于1979年和1980年分别颁布了《市地重划实施方法》和《农地重划条例》,标志着土地整理的运作步入规范化阶段.在德国，城镇建设用地整理不管是理
论上还是法规上或是实践上，均有成熟的做法。

德国有明确法律依据的城镇建设用地整理是从本世纪初开始的。

1902年7月28日，由法兰克福市长签署的“法兰克福地产整理法”是第一部关于城镇建设用地整理的专门法规。

19；妻年3月28日，“普鲁士住宅法"规定，“法兰克福地产整理法”适用于所有普鲁士城镇。

目前,德国城镇建设用地整理中的有关规定。

城镇建设用地整理有四项基本原利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量，
增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

"这是我国历史上第一次把土地整理纳入法律之中，并作为保护耕地的主要措施之一，虽然我国大陆地区的土地整理可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制,但土地整理的系统研究却明显滞后于国外。

土地整理在20世纪90年代后期才被正式提出和运作。

1998年，国家土地管理局规划司、中国土地勘测规划院情报所共同编写、出版了《国内外土地整理借鉴》一书，从实际工作需要出发，总结并介绍了我国一些地方土地整理的典型做法和经验以及世界上一些国家或地区土地整理的
做法和法规制度情况.在土地整理的具体操作上,如规划管理、技术规范、资金投入、组织领导等方面提供了许多的典型经验。

严金明、钟金发等编著了《土地整理》一书，从土地整理的运作、土地整理(农地整理）的设计作了初步
探讨，对土地整理的实践和模式作了剖析和概括,比较详细地介绍了俄国、德国和我国台湾地区的土地整理。

1999年,贾生化翻译并出版了《联邦德国乡村土地整理》一书，介绍了联邦德国乡村土地整理的法律依据、管理机构、整理模式、实施过程等。

张正峰等在《土地整理潜力内涵与评价方法研究初探》一文中在归纳分析国外及我国台湾地区土地整理潜力内涵与评价方法的基础上，将我国大陆地区土地整理潜力的内涵从增加可利用土地面积、提高土地生产能力和改善生态环境三方面进行了界定，并着重对大陆地区目前开展较为广泛的耕地整理与农村建设用地整理的潜力评价方法进行了介绍，对土地整理潜力的评价单元、评价因素、评价方法与评价技术手段进行了评析。

王军等在《土地整理研究综述》一文中阐述了土地整理的历史与发展以及土地整理的概念和内涵，重点综述了土地整理的程序、规划与设计、评价、产权分析以及资金等5个方面的研究现状。

上述文献主要介绍或论述的虽然是农用地整理方面的理论和方法、法律法规、运作程序等，但对城镇建设用地整理仍有很大的借鉴意义。

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2研究的理论基础
2．1相关概
2．1．1土地整理
土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。

在德国,土地整理指对土地进行重新规划和调整.在前苏联,指为了实施有关土地法令和政府组织土地利用及保护土地的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系,其土地整理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为主要目的。

在韩国,称为土地调整,是指根据利用基础设施建设能带来相邻地段地
价增值的原理,对土地利用方式与土地收益进行调整的一种措施.我国台湾地区称之为土地重划,包括农地重划和市地重划，指改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项综合措施。

在我国大陆，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城镇规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段,对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程.土地整理包括农用地整理和建设用地整理。

广义的土地整理包括土地的整理、开发和复垦。

我国目前的土地整理主要是指农地整理,建设用地整理还没有广泛开展起来。

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作者:宾联明姓名：单祖碧
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2．1．2建设用地和建设用地整理
建设用地指一切建筑工程物体所占用及使用范围内的土地，是一种以营造建筑（构筑）物为目的的用地方式。

它包括：占用和正在占用的土地;建筑工程实体需要配套备用的土地；建筑工程实体隶属单位使用的土地.具体地说，建设用地是指城镇、村庄、工矿、交通、军事、水利、市政基础设施等各项用地的总称。

建设用地的结果是土地的非生态附着物存在于土地上，以取得非生物产品。

直接为农业生产服务的建设用地，如水利渠道、田间道路、禾场等，称为农业建设用地.其余为非农业建设用地,如工矿、交通、城镇、农村居民点等。

通常说的建设用地是指非农业建设用地。

建设用地整理是指以建设用地为对象,以社会公共利益为前提，以优化土地利用结构和提高土地利用效率为目的,以创造和利用土地级差收益为手段,依据土地利用总体规划对低效建设用地重新进行结构调整和功能改造的土地整
理活动.建设用地整理包括全部建设用地，即村镇用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、交通和水利实施用地整理以及其他建设用地(宗教用地、军事用地、文化古迹用地等)整理。

2．1．3城镇建设用地、城镇建设用地整理与旧城改造
城镇是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇.城镇建设用地是指城镇规划区内的各项建设所需要使用的土地.这里所说的城镇建设是指城镇非农业建设，主要包括城镇规划区内城镇基础设施建设（水、电、气、道路、桥涵等)、城镇公益事业建设(学校、医院等)、城镇企业(包括国有企业、城镇集体所有制企业、城镇私营企业和其他企业)建设、城镇居民住宅建设、事业单位和社会团体建设及其他城镇建设项目。

城镇建设用地整理是指根据国家建设用地的标准（GBJl37)，遵循城镇规划和城镇土地利用总体规划的具体要求，按城镇发展规律和新时期城镇发展的要求,在城镇规划区内，对城镇(包括旧区)建设用地中的粗放、低效用地的挖潜改造和结构调整。

其根本任务：一是消除城镇建设用地中对城镇社会经济发展起
限制作用的因素，改善用地条件，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利旧城改造的主要目的是从根本上解决旧城区存在的各种问题，促进城镇社会经济的持续发展。

旧城区存在的城镇问题可以归纳为城镇土地利用问题、城镇环境问题和城镇设施老化、城镇功能衰弱问题三大类。

因此，可以说旧城改造是以促进城镇土地的合理利用，改善城镇环境质量,强化城镇整体能为主要目的的，在城镇老化地区有计划实施的，集再开发、修复、保护为一体的综合性城镇改造建设。

不能简单将城镇建设用地整理等同于旧城改造，二者之间的主要区别是:①二者发生的区域重点不同。

城镇建设用地整理的区域重点是:新建城区的全部或一部分待开发的区域，现有城镇的新开发区，旧城区中为改善公共安全、公共卫生、公共交通以及促进土地合理利用而需要进行土地整理的某些区位。

而旧城改造则主要是对城镇现有功能与潜在功能的再开发，大都发生在已历经相当年份的都市旧城区。

可见，前者主要发生在新城区和城乡接合部，后者则主要发生在旧城区内。

②二者的切入点不同.城镇建设用地整理的切入点是城镇土地本身的整理和地籍变动。

而旧城改造的切入点则是建筑物、构筑物的重新建设或再开发。

也就是说前者更着重城镇土地的再开发与有效利用；后者则更强调城镇功能的再造与扩张。

③二者拆迁安置难度不同.土地整理中涉及的土地利用价值较差，大部分属于废弃不用的±地，整理后对于土地所有权人和土地使用权人有明显的益处，可能涉及的上下水道、煤气、管道、铁轨、电缆及各种管线的移设量少,涉及量大的是整地、填土、护土等，其拆迁的建筑物并不是很多，其居住人口的安置量也较少，因而拆迁安置难度相对要小。

而旧城改造主要发生在都市旧区，建筑物密集，居住人口密集,所涉及的移设对象颇多，拆迁安置量大，所需的人、财、物力要大得多，对政府财力提出了更严峻的要求.④二者的土地权属变动不同。

城镇建设用地整理区的人口、单位相对少，地权分割相对简单,权属变动一般要小，而旧城改造区通常人口、单位密集,地权复杂，权属变动一般要复杂。

⑤运作主体不完全相同.城镇建设用地整理一般由政府指定某个机构来执行,旧城改造则因为牵涉到城镇功能的深度规划与土地的重新开发，所以需要城镇规划部门、建设部门、土地管理部门甚至是户籍管理部门的协同配合执行。

当然，两者又存在着必然的联系,旧城改造范围的大小与城镇扩张过程中是否及时地对边缘土地进行整理密切相关，新开发区和城镇边缘地区土地整理的进度又关系到旧城改造的速度。

对于一些已经具备若干年开发历史的开发区而言，它又带有某些改造的色彩。

在具体的实践中,土地整理和旧城改造往往交织在一起,互为条件和手段。

在城镇的旧城区范围内,二者完全可以有机耦合，取长补短，相得益彰：土地整理为旧城改造提供土地条件，为旧城改造减少阻力、减轻困难；旧城改造则是土地整理的延伸和整理目的实现途径。

事实上，再开发都市土地与再开发都市房屋、再开发都市产业、再开发都市功能必须通盘运筹，统一实施.
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2．1．4土地储备
土地储备是指由城镇政府委托特定机构，依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城镇规划的要求，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城镇各类建设用地需求，确保城镇政府切实垄断土地供应的一种管理制度。

城镇建设用地整理能为土地储备提供优质土地来源,±地储备能为城镇建设用地整理提供部分资金。

2．2城镇建设用地整理的基础理论
2．2．1地租理论
地租原系古代私有制产物,后成为近现代商品经济条件下普遍的重要社会经济现象和经济范畴.地租理论是土地经济学的一项重要基础理论，它对于土地的分等、定级、评价、合理规划利用土地,具有重要的指导意义.马克思认为，地租存在的前提条件是土地的有限性及土地所有权的存在。

土地所有权与经营
权的分离是地租产生的前提。

土地私有权垄断是地租产生的原因。

一切形态的地租是土地所有权在经济上的实现形式.任何地租都是剩余劳动的产物，或剩余价值，超额收入，而不是自然物.明确地指出，在资本主义社会中，地租有级差地租和绝对地租两种“正常形式”，此外还有一种垄断地租形式。

级差地租与土地的等级直接相联系，又分为级差接度、边缘、异质性、尺度、空间格局、多样性等概念在土地整理中具有很大的实践价值,特别可作为用来评价土地整理效果的具体指标。

景观生态学理论要求依据不同地域景观生态结构和功能特征，对所划定的整理区应采取相应的措施，遵循自然规律，促进一定地域范围内的景观生态结构更稳定，功能更优化.
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作者：宾联明姓名：单祖碧
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3城镇建设用地整理的原则
（1）服从城镇总体规划和土地利用总体规划原则
城镇建设用地整理个城镇范围内部分区域进行的,应制定详细的土地整理规划，依据详细规划调整土地利用方式、产权关系、土地利用空间结构，改善用地质量和条件.土地整理规划应在城镇总体规划和土地利用总体规划的指导下进行，要与城镇总体规划和土地利用总体规划以及其他有关专项规划相衔接，不能突破或超越总体规划。

这是处理局部与整体土地利用关系，促进城镇社会经济发展的重要保障.
（2）尊重自然规律,保护生态平衡原则
城镇建设用地整理主要是为了提高城镇土地利用率和土地利用系统协调度,解决城镇建设用地紧张和低效的矛盾。

但整理中要遵循自然规律，注重保持区域的生态平衡，既注重当前城镇的土地利用，又要兼顾更大区域的土地利用和生态平衡。

要统筹规划,合理安排用地,保持良好的生态环境条件，防止片面追求
土地利用率，片面追求经济效益的现象,做到土地资源的可持续利用。

（3)因地制宜，合理布局原则
城镇建设用地整理要符合建设用地的规律，依据所在城镇和整理地段的现状地形、地质、水文、植被等自然条件与人口、财政、基础设施、区位、土地利用等社会经济状况，做到布局合理，有利于生产，方便生活，美化环境。

（4）量力而行，分步实施原则
城镇建设用地整理是一项涉及面广、综合性强、工作量大、投资大、耗时长的系统工程.一个城镇需要整理的区域或地段可能会很多，一个整理区可能很大，整理的等级要求可能很高，但任何城镇在任何时候投资的资金是有限的,组织管理者的工作精力是有限的.所以必须量力而行，分步实施，不能违背实际，求多、求大、求高。

（5）多部门参与原则
城镇建设用整理涉及的领域广泛，部门较多，如土地、农业、水利、建设规划、环保、民政等部门，只有在多部门参与指导下，土地整理工作才能做到综合考虑社会各方需求，符合国家、地方政府在各方面的有关规定，使整理工作更具可行性,更具实用性，能顺利开展，收到实效.
（6)公众参与原则
城镇建设用地整理直接牵涉到广大群众的利益,需要通过公众参与、举行听证会和建立举报制度等途径听取群众对土地整理的意见和呼声，使政府决策与群众意见相互融通，让群众来监督土地整理实施行为,增强土地整理的科学性、规范性,形成政府宏观调控、土地部门运作、公众参与，相互协调、互相作用更优化的土地整理管理模式。

（8)保护群众利益原则
实施城镇建设用地整理的目的就是发挥土地资源的资产效应，提高土地生产力和劳动生产率,最终实现广大群众的群体利益，而不是为了个别部门、单位、个人的利益.所以进行城镇建设用地整理应该使广大群众的根本利益得到保障。

如果在整理中过分增加老百姓负担，伤害群众的利益，就可能影响他们的生产积极性，从而对生产力进一步发展产生不良影响，还可能导致社会的不安。

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4城镇建设用地整理的潜力分析与评价
4．1城镇建设用地整理潜力的内涵
4．1．1土地整理潜力内涵分析
目前，国外及我国台湾地区土地整理研究的热点主要集中在土地整理技术创新、土地整理效果评定、土地整理效益评定等方面的研究，而对土地整理潜力内涵的研究则较少涉及到，相关内容只能从土地整理的目标内容、土地整理项目选择依据、土地整理项目可行。

（3)粗放低效的土地利用现状与集约高效的城镇建设用地整理
效益在土地资源压力目益增长的严峻情势下，我国城镇和乡村的土地利用却处在粗放低效的利用状态之中.城市用地规模扩张过快，大城市呈“摊大饼”式发展，中小城市用地浪费严重,这些扩张的用地并未得到充分利用。

据有关部门统计，城镇土地3％～5％处于闲置状态,另有40％的土地属于低效利用，按低效利用相当于1／4的闲置空地换算，全国城镇空闲用地约占15％。

我国城镇土地的粗放式利用，给城镇建设及社会经济的发展带来了严重的影响，使得本已短缺的土地资源遭到极大的破坏与浪费。

针对这种粗放的土地利用现状，开展城镇建设用地整理，实现土地利用由粗放低效向集约高效转变,已迫在眉睫。

从国内外城镇建设用地整理的成功典范可以看出，合理、科学的土地整理不仅产生巨大的持续的经济效益，而且还带来持续的倍增的社会、生态效益。

例如，湖南省常德市原城区防洪大堤线路不规范，占地面积大，防洪能力低，外滩面积大，土地难以利用。

从1990年底开始，常德市集中人力、物力、财力，历经数年，重新建设了一条挡50年一遇洪水，抗7级地震,长2．76公里的混凝土防洪大堤。

新的城防堤不仅大大提高了城镇防洪保安能力，而且，将堤内一线的土地开发整理后,建成了总面积达7．34 hm2的商住区，该商住区。