广东省云安县农村综合改革的启示

这项制度实施一年后 ，０ ０年初 ， ２１ 云
准一块土地具有与另—块土地 不同的用
农业 ； 而其余 ５个镇都被列为示范区 ， 以
安县各镇 ２０ 年政绩考评结果出炉。高 ０９
只 能 在排 行 榜末 端
・
途， 并用地图表示出来而形成 的。 种方 这
法既可以确定土地的不 同用途 ，也可 以 规范一个区域内 土地开发和建设的性Ｉ 质
干部更 多的照顾 。 这样 ， 无论从哪个方面 看 ， 干部都越来越像是干部 ， 村 而与村民 利益代言人和村民需求服务者的角色渐
行渐远 。 这样农村的现状 ，显然与政府职能
地的流转合同 ， 促成 了 ５ ４ １５亩土地的流 转。 由于掌握了市场需求信息 ， 农民 出租 土地的价格 普遍有所 提高。 之前 ， 亩林 每
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王 ， 偏远 ， 镇 位置 发展经 Ｐ 是求的大环境下， 高村
创造条件也要上项 目、
人 １ 发展困局。 现
和范围。“ 分区制” 土地管理制度不涉及
心 。
宅 效显著 ，外加
转了
面 。：
济开发 ， 也要保 护土 地的 自然属性 ， 避免
务工等方面的困难 。
层政府为民服务的新路
向农村提 供公 共服 务 ， 乡镇政府 是 主要载 体 。 但是我 国地 方政 府内的部 门
设置 ，是 原来 计 划经 济体 制留 下 的遗
产， 公共服 务的职 能在政府 内部 被各个 不同部 门所 割裂 ， 造成相互 扯皮 、 推诿 、 效 率 低下 、 人浮 于事 ， 何谈 政府 职 能要
的延伸方面 ， 上传下达 的作用 曰益明显 ，
上级政 府也在经济补贴方面给予了村级
府的“ 分区制” 土地管理方法 ， 但是他们的
做法却与发达国 方式有异曲同工之妙。这说明 ， 云安掌握
供了便捷 、 高效的土地流转服务。 ２ 在 年
时１ ， 中心 共规 范了该镇 ９ ０ 司里 该 ３ ０亩土
ｃｏｍ 独 有 的 视 角 ， 现 不 一 样 的 乡 土 中 国 ／ － ｉｃ ｒｊ＠１６３． 呈 Ｅ ｍａｌ ｗｚｂ ： ｂ
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安 县的 １ ９ ２０ ． ％，０ ９年却 为云安 贡献 了 ０ ５． ９ ％的工 业 增加 值和 ８．７ ２ ｛５％的税 收 。 ） ２ １ 年税收比重达到 ９ ％。在 工业园之 ００ ０
过度开发破坏环境 。 显然 ， 这种土地管理
）最终夺魁。 ’ ， 积虽然仅 占云
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我是党员， 更是党支部书记 ， 危险关头我就是群众 的主心骨 。—— 新疆沙雅县英卡 尔坤村党支部 书记再墩 ・ 苏里堂
资源 ， 强社会建设 能力 ； ： 增 村
社 区服 务 合作 社 实现 社 会 组 织
、
与政 府公 共服 务 的对接 。云 安
０ ：
示
县 的这 种 试验 ， 已经摸 到 了在
市场经 济 务件 下政 府公 共服 务 延伸 到基层 的 脉搏
口高新 军 （ 本刊 特 约撰 稿人 、 中央编译 局 比 较政 治 与经 济研 究 中心研 究 员 ）
适应 市场 经济 的发 展而 与 时俱 进 。对
等 化和 提 升公 共服 务水平 和城 镇 化水
平， 使村民在家门 口就 可享 受公共服务 。 为此 ， 云安县结合 当地农村现 状 ， 革村 改 级 架构 ， 在村党 组织 、 村委 会的基础 上 ，
“ 大部 制”试 点镇南 盛镇的 同志认 为 ，这项改革最大的作用就是理顺 了职 能， 破除 了部 门利益 ， 提高 了行政 效 率 ， 大大减少了行政成本 。 云安 乡镇 的“ 大部制” 革实 际上触 改 及到了我 国基 层政府职能转 变的一个关 键问题 ： 要向农村提供公共服务 ， 就必须
发 展区 （ 优先区 ）重 点发 展区 （ 、 重点 区）
级公务人 员工资 、行政经费予以全额保
障， 每年还向每个 镇额 外拨 付 ５ 元办 ０万 公经费 。 此外 ， 如果能够将企业招商到位 于六都镇的循环经济工业 园 ，相关镇还 可 以从项 目税收中分得 ５％。 以 ， ０ 所 即使 不在本镇搞开 发 ，各镇 也可以获得 一定
“ 大部制” 整合乡镇行政资源 ，
增强社会建设能力， 走出了一条基
了５ ０元以上。２０ ０ ８年底 ， 南盛镇又相继 成 立了农村劳动 力服 务中心 、农村 发展 服 务中心 ，分别 为外 出务工农 民和 在家 从事农业生 产的农民提供服 务。 “ 宜居办” 主要职责是协调 各个 部门 对 南盛镇的村 级环境进 行改造 。 “ 农经 办” 的主要 工作 是解决农 民在 生产 、 出 外
外 ，经济发展主 要被限定 在涉农特 色产
业 上。例如 ， 南盛镇 的粮 食 、 高脂 松 、 木 薯 、 药等传统农 产业 ， 南 镇安镇 的蚕桑 、 蔬菜 、 鳄鱼龟 、 肉猪 、 种猪 等种 养业 ， 石城 镇 的蔬菜 、 腐竹种植业 等。
虽然云安在推行土地的“ 主体功能划 分” 制度方面 ， 并不知道 发达 国家地方政
政办 公室 、 宜居办公室 、 经办公室 、 农 综 治信 访维稳中心 、社会事 务服务 中心 ５
一
留下来的遗产， 解决公共服务职能被不
同部门分割 、 相互扯皮 、 办事效率低下 的 问题 。 金繁丰书记认为 ， 镇级 “ 大部制” 改
个 大部 ；办两中 。各个部门根据为 心）
独 有 的 视 角 ． 现 不 一 样 的 乡 土 中 国 ／ — ｉ ｃ ｚｂｂ １ ３ｃ ｒ 呈 Ｅ ｍａｌ ｗ ｒｊ＠ ６ ． ｎ ： ｏ
独有的视角 ， 呈现不一样的乡土中国 ／－ ｉｃ ｚ ｊ＠１３ｃｍ Ｅ ｍａ ￣ ｒｂ ６ ． ｌｗ ｂ ｏ
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县 ： 行 主 体 功 能 区划 分 ， 进
构建农村综合改革的基础 ； 捌 乡
（ ）“ 镇 ： 大部 制 ” 整合 乡镇 行 政 ‘ ０
广 省 窦县
农搏综 蕈
我 国行政管理领域改革的重大问题。对 此， 广东省云安县 从 ２ ０ ０ ９年开始 ， 行 进
位于广东省西部 山区 、 经济欠发达的 云安县 ， 与中国所有其他经济欠发达的地 区—样 ， 面临着经济起飞的难题 。 是走“ 镇 镇招商 ， 村村点 火” 的粗放式 发展道路 ， 还 是另辞蹊径 ， 走资源节约与环境友好的经
域 土地规 划管 理 的方 向
笔者 ２ １ 年在美 国调查 发现 ， ００ 在土 地管理 方面 ，包括美国在内的世界上所
有发达市场经济国家 的地方政府都不约
委一班人 ，借鉴国家和广东省进行区域 主体功能划分的思路 ，大胆地在云安实 行 “ 体功能 区划分 ” 主 的制 度建设 ， 将全 县 ８个镇 ， 按照不 同定位划为三 类 ： 优先
和示范区的工业 总产值指标 分值分别为 １０分 、０ ４ １０分和 ６ 分 ， ０ 而农业总产值指 标 分值则分别 为 ５ ０分 、０ １０分 和 １０ ３
对公共服 务规律的把握 ，对于我国其他
县级政 府的职能转 变和提供 公共服 务 ，
有着很强的示范意义。
济社会发展道路 ， 尤其是如何在实际操作
地 年租 金不过六七元钱 ，而现 在则达 到
了市场经济条件下进行土地管理的规律 ， 并在实施中取得了预期的良好效果 。
转 向提 供公共服 务有较 大差距 。 实 ， 其 要 真正 实现 为农民服 务 ， 要有真 正代表 就
农民的社会组织来充当 乡镇党政 与农民 之间的桥 梁 ，将政府 向农 民提 供的公共 服 务延伸到最基层。 所 以 ，云安县在探 索农村综合改革 的过程 中， 必须在村＿级寻找突破 口， 将 公共服 务延伸到村一级 ，实现服务 的均
（ 执行机构 ）监事 会（ 、 监督机构 ）社 员代 。
情， 不像 以前 ， 虽然 累， 但是事 情并没 做
多少 。 ”
刘德化副镇长所指 的现 在 ，就是云 安县在 乡镇整 合行政 资源时 ，把 原来的
党政机 关 、七站八所分别 归类整 合为党
有与提供公共服务相适应的政府的综合
部门 ，就必 须整 合原来计 划经济体制遗
此 ，云安县 南盛镇副镇 长刘德化 认为 ，
“ 现在 虽然累点 ，但是感 觉做了 不少事
试点组建农村社区服 务合作社 。
云安 县 的村 级 农村 社 区服 务合 作 社 ， 设经济服 务工作站 、 下 公共服务合作 站、 综治信访维稳工作站 。 合作社有主任 （ 村党支部书记担任 ）副主任 （ 、 村委主任 或村委副主任担任 ）专职 干事（ 、 镇委 、 镇 政府委派 ） 等岗位 。全体村民都是社 员 ， 社 员代表大会 为权 力机构 ，下设社 务会
了一 系列有益的尝试。 者借参加 ２ １ 笔 ００
年１ ０月底在云安县 召开 的第六 届中国 农村论坛的机会 ，亲临其境 ，近距离观 察 ，发现这些举措折射出的创新意识和
安决策者们根据主体功能 区划分 ，对各
镇政绩 考评指标进行 了调整 。 例如 ， 在综
合考评总 分 １０ 分中 ， ００ 优先 区 、 区 重点
是整合基层三农服务资源 ，减少办事环
自从在农村基层实行 了村 民自治制
节， 提高办 事效 率 ， 变 乡镇机 构职能 ， 转 将他们从管理者变为服务者 ，加强 乡镇 机构实现社 会建设职 能的能力 ，让群众
从改革中受益。
度 后， 从理论上讲 ， 村级组织就 是农 民的
自治性 民间组织 。 但在实际生活中 ， 村级 组织除了由农民直接选举产生外 ，还承 担了一些农村的管理职能 ， 比如 ， 对农民 承 包土地的 分配和管理 就是其 中之一 。
我与辛秋水先生可谓地地道道的忘年之交 ， 他 老人家的年龄几乎是我的 两倍 ，做三农研 究这一
与他心 中的理想不完全一致 。幸好共产党给了一 次“ 大鸣大放 ” 的机会 ， 于是辛老 怀着 对共产党 的 十二 万分忠 诚 ， 党 中央上万 言书 ， 给 希望 共产党
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层面上实现区域协调发展 ， 是摆在云安县
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对此 ，以县 委书记金繁丰 为首的县
分 ， 态建设指标 则分别是 ５ 、 ） 生 ０分 ８ 分 （
和 １０分。 ０ 改革后 ， 县财政对经核定的镇
“ 主体功能区划分”构建 了农 村综合改革的基础 ， 代表 了我国县
收 益。
和 发展与保护并重示范区 （ 示范区 ） 。县 城 所在地六都镇被 划为优先区 ，是云安
而同地 采用 了相同的方法 ：分区制土地 管理 方法 。“ 分区” 这个词本身是地方政
府在土地规 划和管理的实践中 ，通过批
打造工业新城 的主要载体 ； 镇安镇 和石
城镇为重点区 ， 既发展工业 ， 也发展特色
２０ ０ ８年 １ ０月 １ ８日， 南盛镇农 村土 地流转服务中心挂牌成立 ，成为该镇收 集村民出租和承租土地信息 ，进行交易
的平台 。 亡 这些信息用电子显示屏 、 中 将 公布栏 、 网站等方式进行公布 ， 为村 民提
而且 ， 着经济的发展 ， 随 村委会在农村 中 的 角色 更多的体现在承接 乡镇党政职能
县级政府如何实现职能转 变 ，为辖
区民众ｔ－． Ｃｆ均等化的公共服务 ，一直是 ￣
制度与市场经济有高度 的契 合性 ，也反 映 了在 市场 经济 条件 下 土地 管 理 的规
律。
为核心 ， 明确了各镇该干什么 ， 该干什 不 么， 并用一个体 系予 以保障 。 这种划分要 达到 的 目的 ，就 是不 以 Ｇ ＤＰ高低 论英 雄， 而只以功能发挥得好坏 论成败 。 为了保证 这项 制度的贯 彻实施 ， 云