美国加州“11·8”野外火灾应急处置分析与启示(下)——加州野外火灾分析

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美国加州“11·8”
野外火灾应急处置分析与启示（下）——加州野外火灾分析
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吴大明 陈 阳 朱 锐
2018年11月，美国加利福尼亚州发生特大野外火灾，造成了严重人员伤亡和财产损失。

本文介绍了火灾发生后，美国联邦政府层面和州政府层面的应急响应和应对情况，总结了美国政府在野外火灾应对
方面的特点，并进一步提出了对森林草原消防发展的启示和建议。

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9月上·2019·中国减灾2018年11月8—26日，美国加州几乎同时发生3起野外火灾，造成大量人员伤亡失踪和巨大财产损失。

11月8日，比尤特县最先发生了“营地”野外火灾；11月9日，文图拉县发生了“伍尔西”火灾，同日，文图拉县又发生了“希尔”火灾。

受“圣安娜”风和当地干热等气候影响，三起野外火灾的火情发展迅速。

在比尤特县，火势迅速蔓延并烧毁了天堂镇，造成约2.7万公众疏散撤离；在文图拉县，火势迅速向南蔓延并威胁到洛杉矶安全。

火灾发生后，加州政府快速作出反应，组织各方力量开展火灾扑救工作。

11月26日，各方力量基本完成了本次三起火灾的扑救工作。

据初步统计数据显示，三起大火共造成88人死亡（其中“营地”火灾死亡人数为历次火灾之首），249人失踪，约十万人疏散撤离，烧毁建筑约2万余栋，过火面积累计多达1013.21平方千米。

此外，6名消防员在火灾扑救过程中受伤。

各级政府应急响应情况
（一）联邦层面
基于以往的研究，在美国应急管理体系中，联邦政府承担的角色是协调支持，即在各州和地方政府是应急第一响应和责任者的前提下，为受灾地区提供超出其应对能力范围的帮助。

因此，在加州火灾发生后，依据《罗伯特·斯坦福灾害救济与应急支持法（1988）》等相关应急法律法规
的规定，联邦应急管理署及时对加州上报的援助申请进行审核，直至总统特朗普发布重大灾害声明。

随后，按照程序规定，联邦应急管理署迅速开展了相关灾害救助拨款计划的落实工作，如划拨了1270万美元用于洛杉矶、文图拉和比尤特县的灾后恢复，并部署了550名联邦应急管理署员工协助地方官员开展灾害评估和救济金发放等工作。

此外，农业部林业局部署了659名消防员、3架直升机、86辆消防车辆和2台推土机参与了森林火灾扑救。

联邦应急管理署协调国防部，派遣军用飞机协助加州政府开展火灾灾情评估工作。

环保部派出人员，帮助灾区开展灾后家庭危险废物收集工作。

（二）州层面
在州层面上，自11月8日加州森林火灾发生之后，加州应急行动中心和上百名应急管理者、专门事件应对专家以及联邦和州各政府部门的代表，一道开展了全天候的应急响应和灾后恢复工作，向受影响地区的后勤
支持中心调拨了大量物资，以支持救灾工作。

11月8日，加州州长埃德蒙·布朗（以下简称布朗）发布州长令，明确指出简化救灾期间的行政程序，加快政府应急工作落实速度。

11月9日，加州政府宣布洛杉矶、文图拉和比尤特县进入应急状态，并向联邦政府提交了救援援助申请，随后，该申请在当日获得了联邦批准。

联邦政府立即启动了灾害失业援助计
▲ 美国加州风景 摄图网/图
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划，为以上三个地区因火灾影响工作收入的企业员工提供财政补偿。

11月11日，州长布朗向联邦政府提交了加州重大灾害援助申请，并与州应急服务办、加州林业与消防部、加州公路巡逻队和加州国民警卫队等部门的负责人一道，在州应急行动中心了解火灾扑救的最新情况。

同时，按照流程规定，州应急行动中心启动最高响应，各类应急力量全面投入使用，并协调联邦、州和地方的应急工作开展。

11月12日，联邦政府批准了加州的重大灾害援助申请，总统特朗普发布了加州重大灾害声明，从联邦层面全面开展对加州野外火灾应对的救援支持工作。

11月14日，州长布朗对比尤特县的灾害损失情况作了调查，与受到“营地”火灾影响的公众会面，并同联邦和州政府的官员在位于奇科的事件指挥所举行了简报会。

加州各政府部门应急响应情况
加州林业与消防部动员并投入了8400名消防员参与此次野外火灾的扑救工作，协调启用了大量的州内外灭火资源和设备工具，包括980辆消防车，106辆推土机，155组徒手消防组，99辆供水车，40架直升机和大量的灭火飞机。

森林火灾发生后，加州应急服务办在辅助州长指挥，协调联邦和州内外应急力量方面作了大量的工作。

同时，针对灾害发生后的住房、
废物清理、志愿者组织、捐赠管理和公共服务等工作，州应急服务办成立了多个专门的工作行动组，通过识别特殊需求来解决专业问题，极大地提高了专项工作开展的效率。

另外，考虑到新闻媒体发布的受众范围，州应急服务办在各媒体平台上播放的信息均采用英语和西班牙语（视频播放中还增加了手语）结合的方式，使受众能够无障碍获取和了解灾害应对的最新进展。

加州公路巡逻队参与了重灾区的人员搜救、治安维持和快速应急通道的搭建维护工作。

例如，参与了比尤特县警署和天堂镇警察局的搜救和治安维持工作，向灾区公众提供援助；加强道路巡逻，协助清理道路；维持各指挥中心和避难场所的治安；确保重要应急物资运输快速通过等。

加州国民警卫队是加州应急服务办在重大灾害期间的重要支持伙伴。

此次火灾应对期间，加州国民警卫队在奇科机场搭建了避难所，用于
临时疏散公众的集结和工作部署。

同时，加州国民警卫队部署了930名人员、13架飞机（包括直升机和固定翼飞机）和115辆车辆，参与火灾扑救等相关工作。

加州紧急医疗服务局（EMSA）从其下属的加州医疗救助队中抽调了31名工作人员，为灾区避难所公众提供紧急医疗服务。

加州公共卫生部（CDPH）向灾区发放了100万个N95口罩，并派出工作组，在灾区避难所开展疾病免疫疫苗接种宣传及灾后疾病防范工作的落实，如
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▲ 美国加州风景 摄图网/图▲
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9月上·2019·中国减灾加强避难所对防范“诺如”病毒感染的指导。

加州空气资源委员会（CARB）向灾区部署了多个便携式空气监测器和空气质量监测传感器，以监测灾区的空气质量变化情况。

总结与启示
美国加州“11·8”野外火灾给美国社会造成了严重的伤害和损失，尽管国内外媒体对美国政府此次应对处置表现褒贬不一，但基于美国联邦制度特点，并通过对历年加州野外火灾发展趋势和野外火灾消防工作开展情况的分析，我们发现，美国政府在野外火灾应对方面还是具有一定优势特点的，总结如下。

一是野外火灾消防应急立法较为完善。

从对野外火灾消防应急责任体系的分析可以看出，美国负责野外火灾消防应急的政府部门数量较多。

但是，由于法律体系的健全，能够确保野外火灾消防应急责任落实无任何死角。

首先，联邦、州和地方以立法的形式，明确了各级政府和各政府部门承担野外火灾消防应急工作的职责，初步建立了美国境内野外火灾消防应急的责任体系。

其次，通过相关法律的完善，进一步明确了不同层级政府部门参与野外火灾消防应急的流程和具体工作。

例如各责任部门是野外火灾消防应急的第一响应者；州政府宣布本州进入应急状态后，受灾地区的政府部门和公众应快速疏散撤离灾区。

再次，互助协议的签署，能够
在更大范围内获得野外火灾消防应急增援。

例如，此次火灾中，加州共得到外来的28架直升飞机增援。

二是野外火灾应急扑救的组织协调较为健全流畅。

从“11·8”野外火灾应急扑救组织协调过程可以看出，在加州层面上，火灾发生后
的第二天，加州州长就宣布灾区进入应急状态，启动了州应急响应预案，由州长和州应急办统一指挥协调联邦、州和地方层面的应急力量，依据火灾扑救与应急管理需求，将相关部门和工作组部署到关键的地区和岗位上去，有针对性地开展疏散撤离、灾后安置、废物清理、志愿者组织、捐赠管理和公共服务等工作，同时由加州林业与消防部组织开展对重点火情地区的扑救工作。

在地方层面上，由地方消防局和警察局就地成立指挥中心，负责组织对规模较小的火灾扑救工作，既减轻了州层面组织协调的压力，也能够结合本地实际情况开展针对性的灭火和疏散撤离工作。

三是野外火灾扑救力量较为强大。

从历史数据的分析可以看出，在加州野外火灾扑救方面，州和地方政府扮演了重要的角色，能够及时扑救大部分的野外火灾险情。

例如，从历年数据分析中我们发现，加州政府的野外火灾扑救能力在逐步上升，逐渐承担起了本州野外火灾扑救的主要责任。

从本次火灾扑救的力量组成上也可以看出，大部分的消防员和设备设施均来自加州本州。

例如，从参与火灾扑救的消防人员来看，80%
的消防
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员均为加州本地消防员；从野外火灾扑救的设备设施来看，各类设备设施中，加州本地的占比也接近40%左右。

从“11•8”野外火灾消防应急及以往经验来看，美国政府在应对野外火灾消防应急方面具有较为丰富的经验，在分析总结的基础上，我们提出以下启示借鉴。

一是加强科学立法工作。

此次加州野外火灾的起火原因仍在调查之中，但基于对推测致因因素的防范，对于增强野外火灾防范工作的主动性具有一定的借鉴意义。

例如，此次火灾事件中发现，由于美国政府长期对森林树木的保护立法，一定程度上阻碍了林木砍伐和枯木焚烧工作的开展，客观上导致了火灾发生后的火势快速扩大。

因此，在今后的森林保护立法工作中，应考虑同时兼顾林木保护和消防等多个方面的需求，避免因一头立法而造成灾害风险的倾斜。

另外，在分析中我们发现，各层级的政府部门均能够按照法律规定，有序开展应急处置工作，这与通过全面立法明确政府各部门职责是密不可分的。

因此，应进一步加强我国野外火灾消防应急相关工作的立法，从应急处置的各个方面着手，明确各级政府和各个部门参与野外火灾应急处置工作的职责。

二是优化应急指挥权限体系。

一般来说，在应急管理的指挥体系中，指挥权限主要集中在指挥体系的上层，即国家指挥地区、地区指挥地方、地方指挥现场。

而从美国此次灾害应对的过程中可以看出，当野外火
灾发生后，在州层面是以州长和州应急服务办为核心，协调指挥联邦各政府部门的力量，并将州层面的各方力量划归至灾区，由灾区地方政府或相关部门统一指挥。

例如，在“伍尔西”野外火灾扑救过程中，就是由文图拉县消防局和洛杉矶县消防局协调组织联邦（如美国红十字会和公共卫生部）和州（如加州公路巡逻队、加州运输部和加州劳教部）的应急力量来开展相关处置工作。

这种指挥权限下移的做法有利于发挥现场一线的优势，即在全面感知现场实际情况的基础上合理调配各方力量，增强了应急处置的针对性。

因此，这种应急指挥权限下移的方式，值得我们在今后的工作中进一步探索和实践。

三是加快野外火灾消防装备现代化进程。

消防装备是火灾扑救成功的重要因素，提高野外火灾消防装备现代化水平，对于快速扑救重特大野外火灾具有决定性的意义。

从此次加州野外火灾扑救中可以看出，美国政府动用了大量的重型消防设备，如直升飞机和灭火飞机喷洒水弹扑救火灾，特别是将一次喷洒水量约80吨的波音747灭火飞机派到了灭火一线，在遏制火情和掩护公众疏散撤离等方面起到了很好的作用。

因此，为有效应对未来可能发生的重特大野外火灾，应加快我国森林草原消防装备的现代化进程，积极引进和改造国外重型消防设备，夯实野外火灾消防应急力量的基础。

（作者单位：应急管理部信息
研究院）
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