XX总体规划实施评估报告

目录
第一部分总则 (1)
1 项目概况 (2)
1.1城市特征与发展概况 (2)
1.2评估范围与数据基准 (5)
1.3评估目的与方法 (6)
1.4评估内容与技术路线 (7)
1.5现行总规的编制背景 (9)
1.6现行总规的主要内容 (9)
第二部分现行总规实施情况评估 (16)
2 现行总规基本目标绩效评估 (17)
2.1经济发展：超额完成规划目标 (17)
2.2人口规模：未实现规划预期 (22)
2.3用地规模：基本符合规划预期，略有差距 (25)
3 现行总规市域实施情况分项评估 (28)
3.1市域城乡发展评估 (28)
3.2市域产业结构与产业发展评估 (38)
3.3市域资源环境保护评估 (50)
3.4市域对外交通 (59)
4 现行总规中心城市实施情况分项评估 (67)
4.1城市性质：城市建设发展与城市性质要求基本一致 (67)
4.2中心城区城市人口:未实现规划预期目标 (70)
4.3城市发展方向：与现行总规所选方向相一致 (73)
4.4城市空间结构：现行总规提出的构想初步实现 (75)
4.5用地结构：建设用地结构存在一定的失衡 (77)
4.6居住用地：呈现两极分化趋势 (79)
4.7中心城区空间管制：部分建设用地突破空间管制范围 (80)
4.8商业服务业：达到预期规模，商业核心区尚未形成 (82)
4.9公共服务设施：大部分按现行总规落实，但建设进程相对缓慢 (83)
4.10中心城区综合交通 (98)
4.11中心城区绿地系统 (105)
4.12中心城区景观风貌系统 (109)
4.13中心城区基础设施 (112)
5 现行总规强制性内容执行情况评估 (121)
5.1用地规模 (121)
5.2公共设施 (124)
5.3综合交通 (127)
5.4绿地系统 (128)
5.5历史文化遗产保护 (129)
5.6市政设施 (131)
6 现行总规实施保障机制评估 (135)
6.1规划外在有效性评估 (135)
6.2规划实施的公共政策 (146)
6.3规划实施的决策机制 (155)
6.4规划实施的管理制度 (161)
6.5小结 (162)
7 现行总规实施的公众满意度评估 (163)
7.1公众意见调查情况说明 (163)
7.2公众意见统计及分析 (164)
7.3小结与建议 (168)
8现行总规实施评估总结 (170)
8.1现行总规编制特色 (170)
8.2现行总规实施的基本成效 (171)
8.3现行总规实施存在的主要问题 (175)
第三部分总体规划实施面临的问题与修编建议 (179)
9 规划实施面临的新使命、新要求、新内涵与新机遇 (180)
9.1新使命：探索限制开发区域发展新方式 (180)
9.2新要求：应对城市发展新形势及发展方式转变带来的新挑战 (181)
9.3新内涵：适应城市自身发展需求的不断变化 (183)
9.4新机遇：应对区域交通格局重构和国省重大基础设施的落地 (185)
9.5评估结论 (185)
10 对于新一轮总体规划修编的建议 (187)
10.1明确发展目标，着力打造“秦巴明珠” (187)
10.2严控发展边界，确保生态安全格局 (188)
10.3提升城市内涵，重点塑造城市特色 (189)
10.4建立协调机制，保障多规融合衔接 (190)
附件 (191)
附件一：公众参与调研问卷 (191)
附表一：2015年XX市中心城区城乡用地实际情况汇总表 (193)
附表二：2015年XX市中心城区城市建设用地实际情况汇总表 (193)
附表三：2015年XX市中心城区城市建设用地实际情况统计表 (194)
附表四：现行总规实施以来编制完成的主要规划名称 (196)
附表五：2015年XX市中心城区中小学现状一览表 (198)
附图：
1.区位图
2.中心城区现行总规基准年现状图（2009年）
3.中心城区综合现状图（2015年）
4.中心城区现行总规基准年用地与2015年实际建设对比图
5.中心城区现行总规规划近期目标图（2015年）
6.中心城区现行总规近期用地与2015年实际建设对比图
7.中心城区现行总规规划远期目标图（2020年）
8.中心城区组团空间发展结构图（2015年）
9.中心城区现行总规远期用地与2015年实际建设对比图
10.中心城区现行总规远期路网与道路实际建设对比图（2015年）
11.中心城区重大市政设施规划实施对比图（2015年）
12.中心城区现行总规绿地系统与建设实施对比图（2015年）
第一部分总则
1 项目概况
XX市位于XX省东南部，处于川、渝、鄂、陕四省市接壤地区。

XX市北与西安市（周至、户县、长安）、商州市毗邻，西与汉中市（佛坪、洋县、西乡）接壤，南与川渝两省市（万源、城口、巫溪）相连，东与湖北省（竹山、竹溪、郧县、郧西）为邻。

XX市位于关中、成渝、江汉三大经济区的几何中心。

行政管辖区包括汉滨区和紫阳、岚皋、石泉、宁陕、镇坪、平利、旬阳、汉阴、白河9个县。

全市国土面积23391平方公里，占XX省国土面积的11.4%。

2015年末全市户籍人口304.8万人，常住人口265万人。

1.1 城市特征与发展概况
1.1.1城市特征
（1）自然生态本底良好的生态美城
XX地处秦巴汉水之间，境内生态优美、资源富集，是国家南水北调中线工程核心水源涵养区。

XX拥有良好的整体生态环境和高达65%的森林覆盖率，境内水体水质常年保持I-II类水标准，全年空气质量优良天数平均超过300天，稳居全国城市空气质量排名前列。

XX属亚热带大陆性季风气候，多年平均气温15℃～17℃，是国内罕有的富硒密集区。

良好的自然环境，天蓝水净、空气清新、负氧离子浓厚的生态环境，以及森林环抱、湿地相间、水系环绕的生态系统，使这里成为中国十大宜居小城市、中国最佳生态养生养老城市和全省生态养老试点市。

（2）两山夹峙汉江穿流的园林山城
XX北靠秦岭，南依大巴山，南北高山夹峙，河谷盆地居中，境内地势西高东低，地形起伏较大，汉江由西向东横贯全区。

XX中心城区北有龙王山、南有香溪洞、西南有鲤鱼山，东南有大禹山，城区两侧建设用地紧张，城市发展用地有限，汉江两岸交通联系不是很便利。

两山夹峙、汉江穿流的空间特征为XX城区的发展奠定了良好的景观绿化格局，在多年的城市建设中，已初步形成“一江两岸、三水环绕、桥道廊阁、湖光山色”的园林城市特征。

（3）北连关中南接川鄂的枢纽城市
XX市居于川、陕、鄂、渝四省市的结合部，居西安、武汉、重庆的核心地带，是关天、成渝、江汉三大经济区的几何中心，也是秦巴地区的重镇，具有连通南北、承接东西的战略地位和交通优势。

XX是“丝绸之路经济带”起点、XX的南大门和XX省次交通枢纽，又是连接“丝绸之路经济带”和“长江经济带”、“海上丝绸之路”的重要节点，在“一带一路”发展战略中有着重要作用。

阳安、襄渝、西康铁路交汇于此，210、316国道通过境内，汉江水运能通航50—100吨的船舶，水运里程495公里。

XX正成为中国西部腹地沟通南北，联结西南、中南地区的交通枢纽。

（4）历史文化资源丰富的休闲名城
位居汉水上游的XX，作为华夏文化的发祥地之一，其人文历史可上溯到20～200万年以前，因其地理和历史缘由，璀璨斑斓、异彩纷呈的XX历史文化不仅与华夏文化有着极强的同一性，又有着鲜明的个性和地域特征，表现为多元性和包容性。

东西融汇，南北兼蓄，既有三秦文化、中原文化、甚至羌氐文化的影响，又有巴蜀文化和荆楚文化的基因，经过数千年的融合、积淀，便形成了当今的汉水文化，厚重而富有神秘色彩。

XX旅游资源独特，巴山秦岭横亘南北、千里汉江流经西东，既有北国风光之雄奇，又有南国山水之秀美，蓝天碧水，山水交融，现有国家4A级旅游景区4个（瀛湖生态旅游示范区、岚皋县南宫山、石泉县中坝大峡谷、石泉县燕翔洞），国家3A级旅游景区9个（千家坪森林公园、香溪洞风景区、岚皋县岚河漂流、紫阳文笔山景区、镇坪飞渡峡黄安坝生态旅游度假区），国家级森林公园4个，国家自然保护区4个，国家地质公园1个，国家工农业旅游示范点8个，省级风景名胜区2个，省级森林公园7个，是我国西部地区重要的生态旅游目的地。

凭借自然天成的灵山秀水和丰富厚重的人文积淀，XX已成为中国西部最耀眼的新兴旅游名城之一，成为省内外旅游度假式异地休闲养老的黄金选择。

1.1.2城市发展概况
1.1.
2.1经济实力增强，综合实力显著提升
2010年以来，XX市抢抓国家新一轮西部大开发和陕南循环发展战略机遇，紧扣科学发展、富民强市主题和加快转变经济发展方式主线，积极应对经济下行压力，主动适应经济发展新常态，推动国民经济和社会发展迈上新台阶。

地区生产总值由2010年的327亿元增长到2015年的772.46亿元，位居全省第八，比2010年排名上升一位；全社会固定资产投资从2010年的360.05亿元增加到2015年的758.16亿元；三次产业结构由2010年的20.5:39.5:40调整到2015年12.4:55.3:32.3，二产占比提高15.5个百分点。

XX高新区获批秦巴山区唯一的国家高新技术产业开发区，旬阳生态工业园区升格省级高新区。

清洁能源、富硒食品、XX丝绸、新型材料、秦巴医药、生态旅游等六大主导产业正推动着XX市经济的快速发展。

1.1.
2.2基础设施突破发展，区域交通枢纽地位凸显
2010年以来，先后建成西康铁路复线和十天、安平高速公路以及安岚、平镇二级路镇坪段，升级改造4个县城过境段，阳安铁路复线、XX富强机场、安旬白二级路、石紫岚公路、汉江高等级航道整治项目开工建设，建成和在建5座汉江大桥。

实现8县区通高速，全市高速公路里程达到577公里，公路通车里程2.3万公里，居全省第二，区域交通枢纽和物流中心逐步形成，长期制约XX 发展的交通劣势正在向发展优势转变，保障发展的支撑能力显著提升。

XX城区东坝防洪工程建成投用，汉阴洞河水库开工建设，“五城三镇”重点防洪工程加快推进，“小工程、大群体”等水利设施不断完善，汉江综合整治、流域治理、水保生态和瀛湖湖泊治理取得阶段性成效，长年水患威胁得到有效缓解。

1.1.
2.3生态建设成效明显，城乡面貌不断改善
国家主体功能区建设试点示范工作扎实推进。

垃圾、污水无害化处理设施实现县城全覆盖，创建2个国家级和6个省级生态示范县，生态创建工作走在全省前列。

工业点源和农村面源污染治理有序推进，汉江水质保护十大专项行动和“治污降霾·保卫蓝天”行动计划深入开展，关停高污染、高耗能企业300余家，综合治理小流域250条，治理水土流失面积4500平方公里，污染减排任务全面完成，汉江出境断面水质保持国家地表水Ⅱ类标准，饮用水源地水质达标率100%，
空气质量持续改善。

累计绿化造林326万亩，全市森林覆盖率达到65%，位居全省第一。

“丹治”二期、坡耕地治理深入实施，美丽XX建设取得新进展，经济增长和资源环境的协调性显著增强。

2010年以来，坚持城乡统筹一体化发展，以月河川道城镇带为重点，中心城市、县城、重点镇和农村新型社区加快建设，道路、供水、电网、通讯、环保等配套保障能力显著增强，城市功能和品质得到提升，五年累计完成城镇基础设施投资153亿元，是“十一五”的2.6倍。

中心城区道路和东坝、西坝、西南片区棚户区改造启动实施，高新区骨架路网基本成型，江北新区发展空间大幅拓展，“一江两岸”山水园林城市风貌开始彰显。

2010年以来，成功创建国家卫生城市1个、国家卫生县城5个、国家园林县城3个，城市人均公园绿地面积提高3.3个百分点。

9个县城、12个副中心镇、1个省级重点镇、4个省级文化旅游名镇（街区）规模扩张、功能提升、承载能力增强。

新设恒口示范区和瀛湖生态旅游区。

陕南避灾移民搬迁累计安置13.2万户、50.16万人。

1.2 评估范围与数据基准
1.2.1评估范围
本次总规实施评估范围分为两个层次：第一个层次是XX市域（14325平方公里），第二个层次是XX市总体规划确定的中心城区范围，即《XX市城市总体规划（2010-2020）》（以下简称“现行总规”）的规划用地范围约160平方公里，具体为北至现状110kV高压线以北区域，包括关庙镇的柑树、田沟、周家台、金星、徐家岭、西湾等村；南至香溪洞主景区南缘；西到现状机场以西，至花园乡冉家河、及月河口、吉河口处；向东包括张滩镇、关庙镇、火车东站、现状110kV、330kV高压线东侧以及大树岭村、牛岭村、姚河村、红侠村等。

1.2.2 评估数据基准
本次规划评估中的基准数据分别为现行总规基期（2009年）、现行总规中近期规划期（2015年）、现状（2015年）三个时间维度的数据为评估的基准数据。

1.3 评估目的与方法
1.3.1评估目的
城市总体规划实施评估是对总体规划实施效果进行科学客观的综合评价。

根据住房和城乡建设部关于印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》的通知（建规〔2009〕59号）规划评估评估报告主要包括城市总体规划实施的基本情况、存在问题、下一步实施的建议等。

本次评估有三个目的：（1）评估《XX市总体规划2010-2020）》实施的效果；（2）发现实施中存在的问题并对规划实施出现偏差的原因进行分析；（3）为进一步的规划修编提供可靠依据。

本次总规实施评估需要解决的问题：
（1）全面总结现行总规的成效与不足：全面总结《XX市城市总体规划（2010—2020）》实施六年来，在强化规划的产业结构调整、空间调控能力、整合城乡资源、提升中心城区功能和品位，推进城乡一体化协调发展等方面所取得的成效，并分析总结总规实施中存在的不足。

（2）明确XX城市在区域格局中承担责任的变化：现行总规面临的新情况、新问题：近年来，国家宏观经济环境的改变、丝绸之路经济带的出台、新型城镇化的落实、西成客运专线等重大项目的开工建设，都会对XX城市的发展带来深远的影响。

（3）提出新一轮总规拟修改的主要内容：结合对现行总规实施中的成效和问题、未来城市发展面临的新情况，提出新一轮总规拟修改的主要内容，给出修编建议。

1.3.2评估方法
（1）现场踏勘法
深入现场，收集真实、直观、具体、生动的一手材料，如建设用地的使用和调整情况、基础设施建设和运行情况等。

科学评估规划实施、管理的绩效以及尚存的问题。

（2）定性与定量相结合的分析方法
本次评估采用定性与定量相结合的分析方法，不仅能够增强规划评估的可操
作性，而且又能实现评估结果的实证研宄价值。

运用定性的分析方法，主要研究城市目前发展趋势，判断导致规划失效的机制；运用定量的分析方法，通过规划指标与现状发展、用地结构的变化等数据比较，主要对规划中目标绩效、有关强制性内容的实施情况、各类用地空间落实情况进行评估，分析城市建设发展过程中的情况和问题。

（3）新技术的运用
通过分析可以将各种形式的空间数据与属性数据结合起来，将土地利用规划图与土地利用现状图叠加对比分析，并对数据进行整合处理，得出总体规划与实施结果的一致性分析。

通过交通路网层次的构建，利用缓冲区分析研究公共设施的覆盖范围。

利用热点分析研究城市建设的重点区域，利用空间热点数据分析城市商业网点的热度，判断总规确定的城市空间结构实际是否形成。

（4）问卷调查法
采用直接发送问卷方式，以书面形式收集当地群众对现行总规实施情况的满意度。

1.4 评估内容与技术路线
1.4.1 评估内容
住房和城乡建设部在关于印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》的通知（2009）中指出：城市总体规划实施评估报告的内容应当包括：(1)城市发展方向和空间布局是否与规划一致;(2)规划阶段性目标的落实情况;(3)各项强制性内容的执行情况;(4)规划委员会制度、信息公开制度、公众参与制度等决策机制的建立和运行情况;(5)土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施的影响;(6)依据城市总体规划的要求，制定各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况;(7)相关的建议。

本次总体规划评估针对XX市总体规划编制和实施的具体情况，主要从城镇体系发展、城区空间布局与设施建设、规划政策与实施决策机制、公众满意度等多个领域对现行总规实施情况进行综合评估，并对可量化的规划目标进行绩效评价。

（1）目标绩效方面
结合XX市实际，对可以得到客观评估，并能够反映现行总规实施的效果的量化指标从总量、增量、效率等方面进行对比分析，以判断规划实施的目标绩效。

本评估的量化指标体系包括城市建设控制性指标、经济社会发展指导性指标和基础设施建设指导性指标。

其中，建设控制性指标主要包括城区建设用地规模、人均建设用地规模、人均公共绿地面积等；经济社会发展指导性指标主要包括城镇化水平、市域城镇人口规模和城区人口规模等；基础设施建设指导性指标主要包括城镇生活污水处理率、城镇生活垃圾无害化处理率等。

（2）实施情况方面
一是从城镇体系发展方面，对市域总人口及城镇化水平，各城镇人口规模、职能分工、空间布局，市域重大基础设施布局等市域范围内主要的建设活动在空间上的落实情况进行评估。

二是从城市空间发展方面，对城市规划区空间资源保护利用及管制情况、城市发展方向及空间布局、对建设用地规模控制、道路和交通设施、园林绿化、历史文化遗产保护、公共设施和基础设施建设、防灾与减灾设施落实等内容进行评估。

（3）规划实施机制与政策方面
一是针对影响规划实施效果的各项政策如产业政策、土地政策、交通政策、环保政策、历史文化保护政策、人口政策及房地产政策等进行评估；二是针对直接干预实施效果的决策机制的建立和运行情况进行评估，如规划委员会制度、信息公开制度、公众参与机制、近期建设规划制度、年度实施计划制度等。

三是针对规划管理制度的建立和运行情况以及各项专项规划、近期建设规划及控制性详细规划的编制实施情况进行评估。

通过对城市规划区范围内的市民进行走访、问卷调查，充分了解公众对规划的理解、认可、支持和执行情况，以公众的视角对城市规划施情况进行整体评估。

1.4.2技术路线
1.5 现行总规的编制背景
XX市现行总规的开始编制时间为2008年，规划审批完成时间为2010年。

现行总体规划的规划年限为2010—2020年，现行总规编制的时代背景主要为国家提出城乡统筹发展的要求以及《城乡规划法》的实施；西康、十天等四条高速，襄渝、西康、阳安铁路复线的建设、机场搬迁等区域重大基础设施项目的实施；《陕南城镇体系规划》、《XX省旅游规划》的编制对XX城市的未来发展提出了新的要求。

1.6 现行总规的主要内容
1.6.1规划期限
本次规划期限近期为2010-2015年，远期为2016-2020年。

同时对远景做出构想。

1.6.2 规划范围
现行总规中划定城市规划（控制）区范围北到将军乡南界，包括龙王山林区在内；东至石梯乡、九条沟、八庙湾一线；西以现状机场以西至花园乡冉家河为界；南到吉河镇、香溪洞风景名胜区南缘，包括县河、迎风乡政府。

另外，瀛湖风景名胜区，黄石滩水库，汉阴，三处划入城市规划（控制）区范围。

城市规划
区总面积约450平方公里。

城市总体规划建设用地范围北至现状110kV高压线以北区域，包括关庙镇的柑树、田沟、周家台、金星、徐家岭、西湾等村；南至香溪洞主景区南缘；西到现状机场以西，至花园乡冉家河、及月河口、吉河口处；向东包括张滩镇、关庙镇、火车东站、现状110kV、330kV高压线东侧以及大树岭村、牛岭村、姚河村、红侠村等。

总规划建设用地范围面积160平方公里。

1.6.3 市域人口与城镇体系
1.6.3.1人口与城市化水平
现行总规预测XX市域2015年、2020年的常住人口分别为269万人和271万人。

2015年城镇化水平为46%左右，2020年为56%。

1.6.3.2市域城镇体系规模结构规划
根据市域城镇规模现状，依托阳安铁路线，汉江城镇发展带，构建以中心城区为核心，月河川道城镇带为主体，旬阳、平利为两翼，“一体两翼”+圈层扩展的城镇空间结构。

表1-1城镇职能结构
等级城镇名称在区域中的定位辐射范围主要职能
白河地方性中心城市辐射本县以发展特色加工业、商贸、建材业为主的县域中心城市。

镇坪地方性中心城市辐射本县以发展水电、生物医药、特色生物产品加工业、旅游服务业和边贸业为主的县域中心城市。

四级重点镇片区中心辐射本镇和附
近镇
五级一般镇镇域中心辐射本镇
图1-1 XX城镇体系规划图
1.6.4城市性质
连接关天、成渝、江汉三大经济区的重要交通枢纽；西北重要的清洁能源、新型材料、富硒食品、XX丝绸、生物医药基地；旅游休闲、生态宜居的山水园林城。

1.6.5城市职能
（1）关中经济区与成渝、江汉经济区联系的桥梁和重要节点。

（2）跨省域三大经济带经济发展和城镇建设的重点地区，关中—天水经济带的重要辐射区之一，XX面向东南、西南市场的重要门户之一。

（3）陕鄂川渝结合部重要交通枢纽。

（4）跨省域精品旅游线路的重要组成部分，关中经济区居住环境营建的重要依托。

（5）促进新型工业化、城镇化发展的劳动密集型产业聚集地。

（6）秦巴区域重要的物资集散地和现代物流中心。

（7）国家生态安全屏障的重要组成部分和南水北调中线工程重要的水源涵养地。

1.6.6城市规模
中心城区人口发展规模2015年控制为45万人、2020年控制为60万人。

远景人口规模控制在80万人左右。

城市建设用地规模远期（2020年）控制在57平方公里以内，远景控制在74平方公里以内。

1.6.7城市空间结构
根据城区发展现状及未来发展需要，XX城市布局结构可归纳为：一江两岸，一心多区；山水环绕，桥道贯通。

一江两岸，一心多区：
汉江自西向东贯穿中心城区10余公里，江面宽阔，气势恢宏，黄洋河、月河分别在东、西和汉江交汇，形成了独特的山水交融与湿地环境，构成了XX城区沿汉江东、西段优美的自然景观区域，也为一江两岸的升华提供了特质条件。

未来应按照“一江、两岸、三区、五桥、八景”的总体空间结构进行规划建设，体现人本思想，以生态建设为主体，完善服务功能和游览功能。

同时，在汉江七里沟大桥与城东大桥，江北大道与巴山路形成的口子型区域中布置商业服务、酒店宾馆等公共服务设施，形成城市核心区，展示XX城市的精华，彰显城市灵魂。

山水环绕，桥道贯通：
XX城市最重要的资源是山水,最显著的特质个性是山、水、城的融合。

通过结构的有效组织，加强城市周边的山体——龙王山、香溪洞、文武山、天柱山、鲤鱼山的森林化，成为城市天际线远景；培育城区汉江段及黄洋河、吉河、月河近城段河体及两岸景观自然化，并充分利用城市中的河体、局部丘陵、山体形成
诸多园林化公园，成为城市片、线交织的中景；加强中心区域和各片区结构的完善，充分通过桥道和景观廊道的贯通，使整个城市山环水绕，山水城相间，从而显现山水园林城市格局。