农村公共产品供给制度的变革

新农村建设视角下的农村公共产品供给制度的变革
摘要：增加农村公共产品供给、提高农村公共产品供给水平是是开展新农村建设的关键。

建国以来，我国农村公共产品供给制度经历不同阶段的历史变迁。

目前，我国城乡公共产品供给失衡及农村公共产品供给效率低下。

是在新一轮的农村建设中，亟需提供良好的制度环境和合理的制度安排，优化农村公共产品供给机制，使农民真正享受到其本应享受到的与经济发展同步的社会福利。

关键词：新农村建设农村公共产品供给制度
1.我国农村公共产品供给制度的历史变迁
农村公共产品是指农村社区内满足农民生产和生活需要的具有非竞争性和非排他性的产品及服务。

农村公共品供给制度是指关于农村公共产品的供给责任、供给主体及供给渠道等方面的设置及安排。

①建国以来，我国行政体制、财政体制、农村政策以及农村治理结构均发生了一系列的改革与变化，并由此带来了农村公共产品供给机制的变迁。

1.1集体化时期
20世纪50年代以来，我国农村地区实行“政社合一”的人民公社制度，人民公社既是我国集体所有制的经济组织，也是农村社会的基层政权。

1.21978年至税费改革前
改革开放以来，农村土地开始实行承包责任制，农村集体组织也逐渐虚化。

1.3后农村税费改革时期
为减轻农民负担，2000年，我国首先在安徽省进行农村税费改革试点，之后又在其他省份逐步推开，并于2003年在全国范围内全面推行。

1.4新农村建设时期
2005年10月11日，十六届五中全会通过的《中共中央关于第十一个五年规划纲要》中提出了“新农村建设”。

2006年，我国取消农业税，终结了中国历史上存在了两千多年的“皇粮国税”，为了弥补取消农业税给基层财政带来的压力，中央政府加大了对农村公共事业和公共品供给的转移支付力度。

2.我国目前农村公共产品供给制度面临的困境
2.1农村公共产品供给责任划分不清
目前，我国的行政层级较多，为五级行政体制，事权和财权的划分存在难度。

分税制改革主要对中央政府与省级政府之间财权和事权进行了划分，而省级以下各级地方政府之间事权的划分缺乏相应的法律依据，财政责任也比较模糊。

农村公共产品供给责任的分担涉及政府间利益的划分，上下级政府为了追求自身利益的最大化，必然会进行有利于自己的策略选择。

与此同时，财权却呈现逐渐向上级集中的趋向，政府层级越高，财权就越多，财力也就越强；反之，政府层级越低，财权就越少，财力也越弱。

这种“事权下放、事权集中”的取向导致了基层政府的财政压力日益严峻。

2.2支农资金的转移支付制度不完善
我国“财政漏斗”现象的存在导致支农资金损耗严重。

支农资金要经过省，再经过市，然后经过县，最后到达乡镇财政，部分再由乡镇财政拨付给村级组织。

由于分配链过长，财政资金在拨付过程中时常遭遇体制漏斗，被挤占、侵占的现象时有发生，有的用于平衡预算，有的用于弥补行政经费，还有些用于建房买车等，而真正用于农村公共产品供给的资金有限，转移支付的效果大打折扣。

同时，我国的专项转移资金存在多头管理、多渠道分配的问题，导致项目点多面广、资金分散，相当一部分存在交叉重复。

一些善于“包装”的项目往往可以从不同口径的部门得到专项资金，造成专项资金分配的重合性和低效性。

此外，中央和省级政府在拨付专项资金时，一般要求地方政府筹集相应的配套资金。

富裕地区一般依靠其较强的财力，从中央获得较多的转移支付款；而贫困地区由于财力有限，通常无法提供配套资金，有的地方就会采取借债、寻租或欺骗的方式争取专项资金，而有的地方则根本无法获得所需要的拨款援助。

富裕地区和贫困地区在获得专项补助中出现的“马太效应”，与转移支付的均等化目标大相径庭。

2.3“供给主导型”决策体制导致农村公共产品供需失衡
农民是农村公共产品的需求者,从理论上来讲，农村公共产品的供给应该以满足农民偏好为取向。

在现实中，国家未能建立有效的识别机制来回应农民的需求。

农村公共产品的供给决策往往来自于各级政府及相关部门自上而下的行政命令，其供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上政府部门以政策规定的形式下
达。

在“晋升锦标赛制度”的作用之下，基层政府作为理性的经济人，更加热衷于提供凸显政绩的公共产品，偏好短期的、见效快、显化的硬性公共产品，例如各种小康工程、达标设施、标志景观等；而对于一些长期性、战略性、无形的软性公共产品，如环境保护、文化教育、卫生等，则缺乏足够的动力。

从另一方面来看，在新农村建设中，农民的利益诉求日益多元化，而农民需求表达渠道又相对单一，这些都使得农民的利益诉求不能有效地到达决策中心。

新农村建设在现实中也走了不少弯路，比如不少地方忽视农村特点，照搬城镇住宅小区的设计，导致农村建设风格千篇一律；或是强征土地；亦或是眼睛盯着农民手中的宅基地，以‘建设新农村’之名强制农民“上楼”；等等。

农民在缺乏诉求表达途径的情况下，采取暴力抗议、越级上访事件等制度外的非理性的途径进行表达，也引发了一系列社会问题。

2.4“一事一议”的村级自筹制度效力有限
“一事一议”是农村税费改革取消“两工”和“村提留”后的一项村级公共产品自主决策制度，村委会根据本村发展的需要，组织村民进行民主协商，解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资筹劳问题。

作为民主决策制度，“一事一议”在村内的实施效果与村民自治状况有很强的相关性。

村民自治运行得比较好的地方，村民参与公共事务管理的热情和信念也相对较高，村内公共产品供给决策也能获得比较高的认同。

但是，这项制度在实际运作中的制度运行并不通畅，
主要原因有：首先，大量村民外出务工、经商，村委会很难召集起村民会议集体讨论村庄事务，会议经常达不到规定人数的要求。

其次，“一事一议”在实际运行中很难做到全体一致，而对于那些通过多数原则达成的决议，往往会遇到难以执行的问题，所筹资金难以全额到位。

再次，《“一事一议”暂行办法》和《“一事一议”实施细则》规定了“一事一议”的筹资范围以及15元的筹资上限，这样的制度设计是为了防止乱摊派，但在实际运作中，不少村干部错误地认为只要是村民会议通过的事，都可以当做“一事一议”，往往超出政策规定的议事范围和筹资筹劳标准。

3.完善新农村建设时期农村公共产品供给制度的对策建议
目前，我国总体上已经基本具备了工业反哺农业、城市支援农村的条件，因此，在新农村建设中应努力建立城乡统筹发展的公共服务供给制度，实行城乡基本公共产品与服务均等化，促进城乡和农村经济社会的协调发展。

3.1明确各级政府责任，建立城乡统筹的基本公共产品供给体系首先，必须明确各级政府在农村公共产品供给中的分工和职责：农村基础教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、农村环境保护、大江大河治理等外溢性极强的农村公共产品，应当由多级财政共同承担，尤其是中央、省级财政应担负主要的责任；对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农村医疗、农村社会保障、成人教育、水利设施等，应当以县、乡两级政府提供为主，中央、省、市级政府适当补助。

其次，建立城乡统筹的基
本公共产品供给体系。

城乡居民享有平等的基本公共服务权，新农村建设不能脱离城市来谈农村如何建设，而更应该将新农村建设放置到城乡统筹的视野中进行规划，逐步消除城乡二元的公共产品供给体制。

在国家财力有限的情况下，可分阶段、分区域地逐步解决城乡统筹的问题。

从实施策略看，应合理安排供给的优先秩序，优先解决农村基本公共产品和农民需求最迫切的公共产品供给，之后再不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围，逐步提高农村的公共服务水平。

在现阶段，应着重加大在基础教育、农村公共卫生保健、农村社会保障、农村环境保护等基本公共服务方面的城乡统筹。

3.2逐渐推行“省直管县”财政改革，完善转移支付制度
减少新农村建设资金转移支付环节，走出传统的五级管理模式，实行中央到省、省到县、县到村三级转移模式。

其中，尤其是要完善省级以下财政转移支付制度，在理顺省与市、县支出在农村产品供给责任的基础上，逐渐推行“省直管县”财政改革，在省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，各项转移支付由省直接核定并补助到市、县，专项拨款补助由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县；与农村事务相对应的专项转移支付资金以规范的方式直接下划到县乡，缩短转移支付的路径，减少政府间资金划拨的成本。

同时，建议除少数重大项目外，取消地方配套资金要求，减轻地方财政负担，避免因资金配套要求
导致的富裕地区和贫困地区之间的“马太效应”。

3.3吸引民间力量，实现农村公共产品的多元合作供给
长期以来，在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下，为了确保农村公共产品的供给，向农民摊派各种费用，导致农民负担加重，制约着农业和农村的发展。

尤其在农村税费改革后，由政府作为单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战，因此，必须优化供给结构，实现由政府单一主体向政府和多元主体供给的转变，政府和市场、第三部门在农村公共产品供给中进行良性互动和协同合作。

3.3.1引入民间资金。

首先，政府应降低“门槛”，放松进入管制，扩大准入范围，制定科学的市场准入制度，允许民间资金自主流入农村公共产品领域。

其次，政府可采取补助、贴息、以奖代拨等多种支出方式，发挥财政资金的宏观调控及导向作用，积极引导民间资金进入农村公共产品领域。

再次，在民间资金进入农村公共产品领域的过程中，政府也应加强监管，尤其是对市场化提供的公共产品的质量、收费价格、收费年限等方面进行合理规制，防止出现公共产品市场化供给中损害农民公共福利的现象。

3.3.2发挥第三部门的作用。

第三部门贴近民众，能够更加深刻地农民的真正需求以及更为有效的供给方式，因此，政府应该积极鼓励和支持第三部门在公共产品供给中充分发挥作用。

一是大力培育和发展农业产业协会，提高农民和农业生产经营的组织化程度，推进农业产业化经营。

二是积极鼓励面向农村的公益组织的发展，
在农村贫困人口、老人、儿童或者残疾人口等弱势群体的救济和福利、农村环境保护、农村医疗、农村教育、农村文化等领域发挥积极作用。

3.4拓宽农民诉求表达的渠道，完善农村公共产品的供给决策机制
在农村公共产品供给的决策制度建设中要注重农民参与机制的
设计。

不同层次的决策中，农民参与的方式是不相同的，应该根据公共产品的性质和分类建立相应的农民参与的制度和机制。

结合农村基层民主制度建设，积极发挥村委会的民主功能和作用，引入协商民主的治理模式如社会协商对话机制、决策咨询会等利益表达制度，使农民能充分表达自己的需求偏好。

对于村级以上的公共产品，则应通过培育农民合作组织、农业协会、农村社区组织等中介组织来整合农民的利益诉求，成为政府与农民、市场与农民之间协商对话的中介和桥梁。

4.结论
农村公共产品的有效供给对于促进我国农村经济的发展，建设和谐社会具有十分重要的意义。

当下走出农村公共产品供给机制的困境，突破农村发展的瓶颈，在制度上要区分公共产品的层次，进一步明确各级政府在农村公共产品的供给责任；体制上要统筹发展，打破城乡二元结构；在资金的筹集上，要拓宽渠道，吸收社会资本；在决策机制上，要疏通农民的表达渠道。

注释：
①马怀礼.安徽新农村建设中的公共品供给制度的创新［j］.乡镇经济，2009；（1）．
①辛逸.农村人民公社分配制度研究［m］．北京: 中共党史出版社，2005：66，72．
参考文献：
[1]冯素坤、张亲培.中国农村公共产品供给制度变迁的财政逻辑及其启示［j］.河南社会科学，2011，（2）．
[2] 闫惠惠、王礼力.农村公共产品供给与农户投资问题研究.社会科学家［j］，2011，（3）．
[3] 佟光霁、李海涛.新农村建设与农村公共产品供给关系的规范分析［j］，2010，（3）。