人大决定权监督权简论

人大决定权监督权简论
程湘清
【摘要】彭真同志在谈及人大工作时，曾经把地方人大的职权概括为四条，即制定、颁布地方性法规，讨论决定本地区的重大事项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作。

这就是我们通常说的人大闪权：立法权、决定权、任免权、监督权。

我认为这四权之间的关系，既不是孤立的也不是对等的。

从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。

【期刊名称】《人大研究》
【年(卷),期】2006(000)001
【总页数】6页(P4-9)
【关键词】地方人大;监督权;决定权;国家权力机关;简论;地方性法规;重大事项;人事任免;本级政府;法律监督
【作者】程湘清
【作者单位】中国宪法学研究会
【正文语种】中文
【中图分类】哲学政法
人大决定权监督权简论口程湘清彭真同志在谈及人大工作时，曾经把地方人大的职权概括为四条，即制定、颁布地方性法规，讨论决定本地区的重大事
项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作。

这就是我们通常说的人
大四权：立法权、决定权、任免权、监督权。

我认为这四权之间的关系，既不
是孤立的也不是对等的。

从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这
体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体
现了人民对国家权力的规范和制约。

本文拟结合各级人大行使职权的实践经验，仅就近年人们比较关注的决定权和监督权问题，谈一些看法。

关于人大决定权人大决定权是国家权力机关的一项重要职权，但目前行使这项职权并不到位。

主
要原因有二：一是认识有误区，认为人大行使决定权有同党委“争权”之嫌，
不敢或不愿行使；二是搞不清什么是“ 重大事项”，也缺少行使的程序，不会
或不善行使。

当然也有个别乱行使人大决定权的情况，前不久发生在湖南的嘉禾事件中人大常委会居然作出支持政府进行野蛮搬迁的决定，就是一个典型事例。

“不敢” 、“不愿” 、“不会” 、“不善” ，以致“乱行使”人大决定权，原因是多方面的，其中最重要的首先是要解 -4-<人大研究)2006年第 1 期（总第 169 期）决对人大决定权的认识问题。

人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、
经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。

人大决定权具有三个特点：一是创制性。

这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直
接享有创制权。

二是全局性。

这是因为决定的内容，是关系国家或地方国家全
局的重大事项。

三是权威性。

这是因为作出的决定，代表了人民和国家的意志，具有最高的或相对最高的法律效力。

人大决定权的重要性集中表现为以下三点：首先，人大决定权是一项宪法权力，最能体现人民代表大会制度的本质特征。

人大制度可具体为四项制度：权力属民制度，代表选举制度，民主集中制度，
人大工作制度m 。

行使决定权充分体现了这四项制度，特别是国家的一切权力
属于人民这一核心制度。

其次，决定权在人大四权中处于特别重要的位置。

人大四权可概括为议决权和监督权。

决定权既是议决权的组成部分，又是行使监督
权的前提条件。

最后，决定权对于没有立法权的地方人大和人大常委会具有更加重要的意义。

从某种意义上说，没有立法权的国家权力机关，主要是通过行使决定权来行使国家权力的。

口程湘清彭真同志在谈及人大工作时，曾经把地方人大的职权概括为四条，即制定、颁布地方性法规，讨论决定本地区的重大事项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作。

这就是我们通常说的人大四权：立法权、决定权、任免权、监督权。

我认为这四权之间的关系，既不是孤立的也
不是对等的。

从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家
权力的规范和制约。

本文拟结合各级人大行使职权的实践经验，仅就近年人们比较关注的决定权和监督权问题，谈一些看法。

人大决定权是国家权力机关的一项重要职权，但目前行使这项职权并不到位。

主要原因有二：一是认识有误区，认
为人大行使决定权有同党委“重大事项然也有个别乱行使人大决定权的情况，前
不久发生在湖南的嘉禾事件中人大常委会居然作出支持政府进行野蛮搬迁的决定，就是一个典型事例。

“不敢、“不愿“不会“不善，以致“乱行使”人大决人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地
方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。

人大决定权具有三个特点：一是创制性。

这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。

二是全局性。

这是因为决定的内容，是关系国
家或地方国家全局的重大事项。

三是权威性。

这是因为作出的决定，代表了人民
和国家的意志，具有最高的或相对最高的法律效力。

人大决定权的重要性集中表现为以下三点：首先，人大决定权是一项宪法权力，最能体现人民代表大会制度的本质特征。

人大制度可具体为四项制度：权力属民制度，代表选举制度，民主集中制度，人大工作制度m 。

行使决定权充分体现了这四项制度，人大四权
可概括为议决权和监督权。

决定权既是议决权的组成部分，又是行使监督权的前提条件。

最后，决定权对于没有立法权的地方人大和人大常委会具有更加重要的
意义。

从某种意义上说，没有立法权的国家权力机关，主要是通过行使决定权来行使国家权力的。

在实践中怎样行使好决定权，科学界定和规范“重大事项”是
一个关键问题。

何谓“重大事项”？地方组织法比宪法规定得具体了些，列出
了政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等 9
个方面的工作，但依然比较笼统，难以把握。

从上个世纪 80 年代开始，一
些省级人大常委会总结实践经验，试图用地方性法规的形式对”作出界定和规范。

目前，已有 22 个省级人大常委会和 80 多个市级人大常委会制定并实施了关于
讨论、决定重大事项的规定。

这些规定通常把区分为三类：第一类，是由人大
常委会讨论，作出相应决议、决定的事项；第二类，是由人大常委会讨论，
但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项；第三类，是只要求“一府两院”报告或备案，人大常委会不进行讨论、更不作出决定的事项。

科学
界定和规范“重大事项” ，主要应依据两条：一是宪法和法律规定，二是实践经验。

上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定，总的看都是依据这
两条制定出来的。

经过对各地规定进行对比和分析，我们把由地方各级人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项，概括为下列11 项：(1)保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议决定和本级人大决议决定的遵守和执行的重要部署或者重大措施。

(2)实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署或者重大措施。

(3)保护公民、法人和其他组织合法权益的重大措施。

(4) 本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案或者重大措施。

(5)教育、科学、文化、卫生等方面的发展规划或者重大措施。

(6) 计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施。

(7) 民族或民政工作的重大事项。

(8)根据本级人民政府
的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或者调整。

(9)撤销下一级人大及其常委会或者本级政府不适当的规范性文件。

． (10)授予或者撤销地方的荣誉称号。

(11)应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。

由人大常委会讨论，不作决议、决定或者必要时才作出决议、决定的事项，即
第二类重大事项，可概括为下列 13 项：法律、法规和有关决议的实施情况。

计划、预算的管理情况。

预算外资金的管理情况。

(4)教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况。

对预算执行和其他财政收入的审计情况。

(6)城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更。

(7) 本行政区域
内的重大建设项目。

受理申诉、控告、检举情况。

(9) “一府两院”组成人员违
法违纪处理情况。

重大突发性事件的处理情况。

办理代表议案和建议的情况。

(12)同外国地方政府建立友好关系。

(13)应当向人大常委会报告的其他重大事项。

上述两类重大事项（主要是第一类重大事项），规定得是否科学，是否符合法律
和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。

其一，有无必要和可能对重大事项进行界定和规范？有的同志认为，什么是”没有固定标准，既难以界定，也没必要界定，列出若干条，反而会“作茧自缚”限定人大行使决定权。

我们不同意
这种看法。

主要理由是：第一，上述所列第一类“重大事项” ，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总的说是比较全面可行的。

不错，”具有变动性和相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；现在是重大事项，未来不一定是重大事项。

正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。

我们
注意到，近两年制定的省级人大常委会有关规定已大大减少了第一类“重大事项” 的项数。

实际上，宪法和法律在规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事
项和具体事项相结合的列举方式。

第二，省级人大常委会制定的关于讨论、决
定重大事项的规定，属地方性法规，地方立法的一条基本经验就是“不抵触、有
特色、可操作” 。

为了做到有地方特色，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，各地在界定和规范”时，最后都有一条“兜底性”条款，即“应当由人大
常委会 <人大研宛)2006年第 1 期（总第 169 期） -5-何谓”？体了些，列出
了政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等 9
个方面的工作，但依然比较笼统，难以把握。

从上个世纪 80 年代开始，一些
省级人大常委会总结实践经验，试图用地方性法规的形式对前，已有 22 个省级
人大常委会和 80 多个市级人大常委会制定并实施了关于讨论、决定重大事项的规定。

类，是由人大常委会讨论，作出相应决议、决定的事项；第二类，是由
人大常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项；第
三类，是只要求讨论、更不作出决定的事项。

科学界定和规范主要应依据两条：
一是宪法和法律规定，二是实践经验。

上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定，总的看都是依据这两条制定出来的。

经过对各地规定进行对比和分析，我们把由地方各级人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项，概括为
下列 11项：保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议决定和本级
人大决议决定的遵守和执行的重要部署或者重大措施。

措施。

本行政区域内经济
和社会发展的重大改革者重大措施。

计划生育、土地管理、环境和资源保护方面
的重大措施。

(7)民族或民政工作的重大事项。

根据本级人民政府的建议，决定对
本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或者调整。

由人大常委
会讨论，不作决议、决定或者必要时才作出决议、决定的事项，即第二类重大事项，可概括为下列 13 项：和重大变更。

本行政区域内的重大建设项目。

”组成
人员违法违纪处理情况。

应当向人大常委会报告的其他重大事项。

上述两类重大事项（主要是第一类重大事项），规定得是否科学，是否符合法律和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。

会“作茧自缚，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；现在是
重大事项，未来不一定是重大事项。

正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。

我们注意到，近两年制定的省级人大常委会有关规定已大大减少了第一类“重大事项的项数。

实际上，宪法和法律在
规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式。

第二，省级人大常委会制定的关于讨论、决定重大事项的规定，属地方性法规，
地方立法的一条基本经验就是。

为了做到有地方特色，在不同法律、行政法规相
抵讨论、决定的其他重大事项” 、“应当向人大常委会报告的其他重大事项” 。

这类“兜底性”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间，不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。

长期以来，恰恰是对”不作界定，影响了人大决定权及其他职权的有效行使。

因此，地方人大用列举的方式把”具体化，既是必要的，也是可能的。

其二，如何理解讨论、决定重大事项的性质？它是行使决定权还是行使监督权？有的同志提出，讨论、决定重大事项是人大行使决定权，而上列第一类中，包括保证宪法和法律的遵守和执行，决定计划、
预算的部分变更或调整，撤销下一级人大及其常委会和本级政府不适当的规范性文件，这些均属于行使监督权的内容，不宜列为重大事项。

我们认为，这种看
法值得商榷。

人大四权是人大工作中流行的一种通俗概括。

人大四权之间的关系，应是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。

保证宪法和法律的有
效实施，部分变更、调整计划或预算，撤销不适当的规范性文件，都是地方政治、经济生活中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使
决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和监督权两权的配合行使。

至于第二类所列事项，在一般情况下，人大常委会只听取和审议有关情况的报告，这显然属于人大工作监督的常见形式；只有在必要时作出决定的情况下，
才是行使决定权。

我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时，不应从概念
和定义出发，更不宜把四权截然分开。

应当说，地方人大制定讨论、决定重大
事项的规定，主要是为了保障和规范决定权的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于两权的有效行使。

行使好决定权，必须在党的统一领导下，理顺党委、人大和政府的关系，特别是要正确认识和处理人大讨论、决定重大事项和
政府讨论、管理重大事项的关系。

对各方面工作的重大事项，人大可以讨论、
决定，政府从行政管理的角度也可以讨论、决定，实践中确有不易分清的地方。

但是人大行使决定权同政府行使决定权，在性质、地位、作用和法律效力上都是不相同的。

如何加以区别？根据各地经验，应当把握以下几点：一是从两个国家机关的性质和地位看，人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制
约和被制约的关系。

人大只对根本的、全局的和长远的重大问题作决定，对于行政管理方面的事务不必去管，要防止人大不适当地干预-6-<政府的日常工作。

反过来也要防止政府借口“提高效率” 、“怕麻烦”，避开人大自行作出决定。

如果出现这类侵犯人大职权的不适当的决定，人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销。

二是从人大讨论、决定重大事项的程序看，一般是由党委提出建议，由政府或法院、检察院提出议案，再由人大及其常委会通过审议作出决定。

要严格按照法定程序办事，不能把人大视为只是“走走形式、办办手续” 的机关，更要避免搁置人大决定权的现象。

三是从实际看，党委、人大、政府及其
工作机构要加强协商和联系。

因为我国各个国家机关都是在党委领导下唱的一台戏，因此在把某个重大事项提请人大讨论、决定之前，要加强沟通和协调。

政
府对某一事项该由自己决定还是提请人大决定拿不准，要及时听取人大的意见。

人大决定重大事项也要通过党组征得党委的原则同意，并及时同政府通气。

党委则要支持各个国家机关独立负责、协调一致地工作，特别要支持国家权力机关依法行使包括决定权在内的各项职权。

关于人大监督权人大监督权在建设政治文明、构建和谐社会中具有特别重要的地位和作用。

在我国政治、经济和社会生活中
有各种形式的监督，但人大监督不同于党的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督，它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督。

社会主义和谐社会，应当是稳定有序、长治久安的社会。

社会动乱，像和
尚打伞、无法无天” 的“文化大革命” ，乃至发生在局部的足以影响正常生活
的突发性事件，都是社会的极大不和谐。

怎样保障社会稳定有序、防止任何意义上的社会动乱？怎样保持国家长治久安？怎样才能跳出“先兴后衰” 、“人亡
政息的历史周期率？邓小平同志总结国内外的经验教训，得出的结论就是从制度
上法律上解决问题。

“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

”翻在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。

其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度。

人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。

古今中外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用权力、走向
腐败。

共产党的宗旨和社会主义的本质，是和腐败不相容的。

毛泽东同志“应
当向人大常委会这类”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间，不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。

长期以来，恰恰是对宪法
和法律的遵守和执行，决定计划、预算的部分变更或调整，撤销下一级人大及
其常委会和本级政府不适当的规范性文件，这些均属于行使监督权的内容，不宜列为重大事项。

我们认为，这种看法值得商榷。

人大四权之间的关系，应是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。

保证宪法和法律的有效实施，部分变更、调整计划或预算，撤销不适当的规范性文件，都是地方政治、经济生活
中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和监督权两权的配合行使。

至于第二类所列事项，在一般情况下，人大常委会只听取和审议有关情况的报告，这显然属于人大工作监督的常见形式；只有在必要时作出决定的情况下，才是行使决定权。

我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时，不应从概念和定义出发，更不宜把四权截然分开。

应当说，地方人大制定讨论、决定重大事项的规定，主要是
为了保障和规范决定权的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于两权的有效行使。

行使好决定权，必须在党的统一领导下，理顺党委、人大和政府的关系，特别是要正确认识和处理人大讨论、决定重大事项和政府讨论、管理重大事项的
关系。

对各方面工作的重大事项，人大可以讨论、决定，政府从行政管理的角度也可以讨论、决定，实践中确有不易分清的地方。

但是人大行使决定权同政府行使决定权，在性质、地位、作用和法律效力上都是不相同的。

如何加以区别？根据各地经验，应当把握以下几点：一是从两个国家机关的性质和地位看，人大
和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。

人大只对根
本的、全局的和长远的重大问题作决定，对于行政管理方面的事务不必去管，要防止人大不适当地干预 -6-<效率“怕麻烦现这类侵犯人大职权的不适当的决定，人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销。

二是从人大讨论、决定重大事项
的程序看，一般是由党委提出建议，由政府或法院、检察院提出议案，再由人
大及其常委会通过审议作出决定。

要严格按照法定程序办事，不能把人大视为只是的机关，更要避免搁置人大决定权的现象。

三是从实因为我国各个国家机关都是在党委领导下唱的一台戏，因此在把某个重大事项提请人大讨论、决定之前，要加强沟通和协调。

政府对某一事项该由自己决定还是提请人大决定拿不准，要及时听取人大的意见。

人大决定重大事项也要通过党组征得党委的原则同意，并及时同政府通气。

党委则要支持各个国家机关独立负责、协调一致地工作，特别。