新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响

新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响
作者：包国宪赵晓军
来源：《上海行政学院学报》2018年第02期
摘要：斯蒂芬·奥斯本在《新公共治理？》一书中提出了“新公共治理”一说。

那么，新公共治理究竟“新”在何处？本文从这一问题出发，对新公共治理范式从理论基础、资源分配机制、价值基础、系统结构、政府角色等方面与传统公共行政和新公共管理进行了比较。

在此基础上，重点探究了在新公共治理理论下公共服务绩效评估在分析单位、评价维度和公共价值方面发生的变化，并对我国公共服务绩效评估变迁的可能性进行了分析。

文章认为，新公共治理范式下公共服务绩效评估的分析单位由个体转为系统，关系绩效成为新的评价维度，政府绩效的合法性和公共价值成为新的关注焦点。

我国政府改革为多元主体共同治理的格局奠定了一定的基础，但是系统绩效、关系绩效和公共价值还远未成为地方政府绩效评估的关注焦点。

关键词：新公共治理；政府绩效评估；范式演变；公共价值；关系绩效；系统绩效
纵观近几十年来公共行政领域的改革思潮，先后出现了新公共行政、新公共管理、新公共服务等思想，“反思、批判和重构”是这些思想生成的典型途径。

长久以来，对新公共行政和新公共管理能否成为范式一直是学术界争论的话题，英国学者斯蒂芬·奥斯本（Stephen P. Osborne）在《新公共治理？》[1]一书中又增添了“新公共治理”一说，力图在范式之争中增添新的要素。

那么，新公共治理“新”在何处，在新的理论范式下公共服务绩效评估将面临怎样的变化，中国公共服务绩效评估又将何去何从？本文将围绕这几个问题展开讨论。

一、新公共治理“新”在何处
《新公共治理？》一书并未对老式的公共治理进行界定，更没有从新旧公共治理对比的角度展开分析。

在奥斯本看来，社会-政治治理（socio-political governance）、公共政策治理（public policy governance）、行政治理（administrative governance）、合同治理（contract governance）和网络治理（network governance）等都是新公共治理的思想来源。

之所以提出“新公共治理”，作者意在改变公共治理的从属地位①，使其成为一个独特的话语体系，从而对当前的现实问题和挑战进行回应。

因为在公共服务提供主体日益多元和公共政策制定过程日益复杂的21世纪，与传统公共行政和新公共管理相比，新公共治理更能反映和把握这种复杂和碎片化的现实。

因此，新公共治理之“新”主要是针对传统公共行政和新公共管理而言的。

在奥斯本看来，在过去的一个世纪里，尽管公共服务思潮不断翻新，但公共政策实施和公共服务提供只经历了三种主流体制的演变，分别是传统公共行政、新公共管理和新公共治理。

尽管奥斯本一再强调由于学界共识的缺乏，他并不打算提出新公共治理是公共服务提供的一个新范式这
一观点（因此书名是加了问号的），但是在书的结尾他承认，新公共治理确实是当代公共服务提供的一个重要范式。

1.理论基础：制度和网络理论
传统公共行政以伍德罗·威尔逊提出的政治-行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础。

19世纪末，美国政治上政党分肥制度导致的贪污腐败和行政混乱，经济上垄断资本主义发展引发的经济危机和阶级矛盾，使得“政府应该扮演守夜人角色”的传统观念遭遇挑战。

正是在这样的背景下，威尔逊提出政治和行政二分，主张建立一门行政学科，由此开启了行政学的研究之路[2]。

而韦伯的官僚制理论与威尔逊提出的“政治-行政二分”是一脉相承的（尽管二者来自于不同的国家），因为官僚制不是一种政体形式，而是在某种政体形式下，从事具体业务的行政管理班子的体制[3]。

传统公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基础之上，强调规则，更多建立在技术理性而非价值理性基础之上的一种体制。

它在20世纪上半叶经济、政治和社会面临激烈动荡和改革的时期，发挥着极为重要的作用。

新公共管理的理论基础是私营企业管理理论和公共选择理论。

如果说传统公共行政以政治与行政的分离为核心特征的话，那么新公共管理则以公共部门和私人部门管理技术与方法的融合为核心特征。

正如Wallace Sayre所言，“从根本上来说，公共部门和私人部门在所有不重要的方面都是相似的”[4]，新公共管理试图从私人部门中吸取营养，希冀挽救西方国家在上世纪70年代末出现的财政危机、信任危机和管理危机。

具体管理中倡导民营化，强调顾客至上、竞争、绩效评估等私人部门流行的理念和做法。

新公共管理注重经济学的理论在公共部门中的应用，其中，作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论就是以微观经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。

奥斯本认为，与传统公共行政和新公共管理不同，新公共治理的理论基础是制度理论和网络理论。

自20世纪60年代以来，组织理论家开始关注组织和环境的交互影响，前期主要关注环境对组织的影响，后期开始关注组织对环境（尤其是很少被学者关注的制度）的改变和形塑[5]。

在新公共治理下，如果治理安排缺乏规范性基础（制度）的话，那么从长期来看，其必然会导致效率低下和合法性不足的问题。

制度不仅可以促进治理主体间的互动，也可以对其进行控制，同时治理主体间的互动也会改变和形塑制度。

新公共治理的另一个理论基础是网络理论。

与传统官僚制理论强调规则和命令不同，网络理论强调关系和信任，关系资本（relational capital）成为网络理论的一个核心概念。

在新公共治理下，网络理论所暗含的民主而非专制、平等而非等级、协商而非命令、信任而非算计被融入和吸收，这与传统官僚制行政是大相径庭的。

2.資源分配机制：网络和关系契约
等级制是传统公共行政的核心资源分配机制。

韦伯在理论上假定处在金字塔尖端的上级发出的命令是正确的，由此在等级命令链条、非人格化以及规章制度的严格束缚下，官僚制“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度”[6]。

传统公共行政聚焦于单一集权制的行政体系，政策的制定和实施的空间是一个垂直整合的封闭空间，通过权力和命令机制，使资源得以配置。

新公共管理的核心资源分配机制是竞争机制、价格机制和契约关系。

在新公共管理下，政府与政府、政府与企业、政府与第三部门之间可以展开竞争。

通过竞争，不仅可以增强政府机构的危机感，督促其有效率地提供公共服务，同时也可以检验公共服务提供主体的合理性，以期达到节约财政资源的目的。

新公共管理将公共物品视为和私人物品一样的一种商品，主张用价格机制引导其配置，力图达到资源配置的最优化，改变政府垄断的低效率和浪费。

另外，新公共管理主张用契约关系来规范和调节合作主体之间的关系，理性人假设、静态性、标准化等是其核心特征。

相比之下，新公共治理的资源分配机制是网络和关系契约。

网络是一种不同于官僚制和市场的资源分配机制。

在韦伯式的官僚行政中，命令发挥着至关重要的作用；在新公共管理下，竞争机制和价格机制大行其道；而在新公共治理的网络结构下，合作而非竞争成为重要的机制，其中信任发挥着非常重要的作用。

对信任的提倡，与经济学家着重关注的风险意识形成了鲜明对比。

因为大部分经济学家认为，在市场交易的条件下，信任发挥的作用是微乎其微且不可靠的，采取信任实际上就是在冒险[7]。

然而，新公共治理下网络治理的复杂性使得预测所有偶然因素进而使用契约进行限制的困难性明显增大，因此，建立在信任基础上的关系契约，而不是风险分析基础上的古典契约，成为网络合作的重要基础。

关系契约强调社会人假设而非理性人假设、动态而非静态、个别化而非标准化……，这与新公共管理下的古典契约关系是截然不同的。

3.价值基础：多元价值的共存
在奥斯本看来，传统公共行政的价值基础是公共部门精神（public sector ethos）。

公共部门精神是公共部门官员，尤其是高级官员所倡导的一系列态度和价值。

在英国，公共部门精神包括政治中立、忠诚、正直、廉洁、诚信、公共服务等[8]。

实际上，无论在西方国家还是东方国家、过去还是现在，公共部门精神都具有相似性。

奥斯本之所以将公共部门精神作为传统公共行政的价值基础，意在突出传统公共行政时期价值基础的相对单一性，即无论这一时期的价值如何多元，公共部门精神（而不是私人部门的价值）具有绝对的主导地位。

与传统公共行政强调价值基础的公共性不同，新公共管理强调的价值基础是市场化特征。

奥斯本认为，新公共管理暗含着这样的信条，即市场为公共服务的生产提供了最适宜的场所[9]。

因此，在推行新公共管理的国家里，民营化、合同外包、内部市场、消费券等成为政府广泛推行的工具。

政府希望借助这些工具提升政府效率、提高公民满意度、挽救信任危机。

新
公共管理下，不仅公共部门和私人部门具有不同运行逻辑的假设被打破，而且统治私人领域的市场和竞争机制在公共领域中占据了主导地位。

如果说传统公共行政的价值基础更倾向于公共性，新公共管理的价值基础更强调私有化，那么新公共治理的价值基础是多元、分散和相互竞争的价值的共存。

新公共治理的网络结构中，多元主体共同致力于公共服务的提供，多元价值的共存成为常态。

尽管网络中的不同主体或者不同联盟间的地位和权力可能并不完全对等，但是新公共治理力图通过主体间的协商来促进不同主体间的共识和合作。

多元价值的竞争和共存使得公共价值生成和实现的可能性大大增强。

需要强调的是，虽然在新公共管理下，政府、企业以及非营利组织均可参与公共服务的提供，但是竞争和效率是新公共管理的主导价值，这与新公共治理下多元价值的共存是不一样的。

4.系统结构和政府角色的变化
由于新公共管理和新公共治理下服务提供主体的多元化，从不同主体构成的系统结构而不是单个组织的内部结构来探讨新公共治理在形式结构上的演变变得至关重要。

传统公共行政的系统特征是单一主体构成的、等级控制的封闭结构，政府是公共服务提供的唯一主体；从权力运行方式来说，整个政府系统，无论是某一层级政府内部还是整个政府系统都呈现出自上而下的等级约束关系（尽管在联邦制的国家中央政府对地方政府的约束关系要小于单一制国家）；从系统与外部环境的关系来看，内部取向和相对封闭是传统公共行政的主要特点。

在这样的结构下，借用戴维·奥斯本和特德·盖布勒的术语，政府的角色是“划桨”[10]，即政府基本垄断了公共服务的提供。

新公共管理的系统特征是多元主体构成的、管制式的开放结构。

政府、企业和第三部门都是公共服务提供的主体；管制（regulation）而不是等级控制成为其主要特点，这种管制不仅体现在政府内部的自我管制（绩效评估工具的应用）和代理机构化②，而且体现在政府与外部主体间的关系（如在合同外包中，政府主要借助合同对其他主体进行监督，而不实际参与服务的提供）；从系统与外部环境的关系来看，政府开始从封闭走向开放，与政府外部的主体展开竞争或合作。

在新公共管理下，政府的角色从“划桨”转为“掌舵”，政府只是把握方向，而具体的服务提供可以交给政府机构、企业组织或第三部门。

“管制国家（regulatory state）”也在这一时期成为流行的术语[11][12][13][14][15]。

新公共治理的系统特征是多元主体构成的、网络式的开放结构。

新公共治理网络结构的平行化与传统公共行政科层结构的等级化的区别自不必多言。

就新公共治理和新公共管理比较而言，尽管就系统结构的多元构成和开放程度而言，两者有许多共同之处，不过在结构形式方面其区别也非常明显。

新公共管理的系统结构尽管由于主体的多元化也呈现一定的网络化特征，但是仔细探究不难发现，新公共管理主体间的竞争性决定了其網络化结构的分散化和脆弱性，而新公共治理由于更加强调多元主体间的合作，其网络结构更加紧密和坚韧。

另外，就系统与外部环境的关系来看，虽然新公共管理和新公共治理都是相对开放的系统，但是其最大不同之
处在于：新公共管理依然聚焦于单一组织的内部过程；而新公共治理则更多聚焦于组织之间的关系。

在政府角色的演变方面，我们可以借鉴新公共服务理论的相关内容来界定政府在新公共治理下的角色。

在《新公共服务：服务而不是掌舵》中，登哈特夫妇婉转地批评了企业家政府理论中政府“掌舵”角色的定位，认为引导公共服务这只“船只”方向的不应该是政府，而应该是公民。

在这个前提下，新公共治理下政府的角色应该是服务，而不是掌舵。

也正因为掌舵的人是公民，政府所应扮演的领导角色是基于共同价值的领导，而不是传统公共行政的控制式领导和新公共管理下的管制式领导[16]。

新公共管理的核心资源分配机制是竞争机制、价格机制和契约关系。

在新公共管理下，政府与政府、政府与企业、政府与第三部门之间可以展开竞争。

通过竞争，不仅可以增强政府机构的危机感，督促其有效率地提供公共服务，同时也可以检验公共服务提供主体的合理性，以期达到节约财政资源的目的。

新公共管理将公共物品视为和私人物品一样的一种商品，主张用价格机制引导其配置，力图达到资源配置的最优化，改变政府垄断的低效率和浪费。

另外，新公共管理主张用契约关系来规范和调节合作主体之间的关系，理性人假设、静态性、标准化等是其核心特征。

相比之下，新公共治理的资源分配机制是网络和关系契约。

网络是一种不同于官僚制和市场的资源分配机制。

在韦伯式的官僚行政中，命令发挥着至关重要的作用；在新公共管理下，竞争机制和价格机制大行其道；而在新公共治理的网络结构下，合作而非竞争成为重要的机制，其中信任发挥着非常重要的作用。

对信任的提倡，与经济学家着重关注的风险意识形成了鲜明对比。

因为大部分经济学家认为，在市场交易的条件下，信任发挥的作用是微乎其微且不可靠的，采取信任实际上就是在冒险[7]。

然而，新公共治理下网络治理的复杂性使得预测所有偶然因素进而使用契约进行限制的困难性明显增大，因此，建立在信任基础上的关系契约，而不是风险分析基础上的古典契约，成为网络合作的重要基础。

关系契约强调社会人假设而非理性人假设、动态而非静态、个别化而非标准化……，这与新公共管理下的古典契约关系是截然不同的。

3.价值基础：多元价值的共存
在奥斯本看来，传统公共行政的价值基础是公共部门精神（public sector ethos）。

公共部门精神是公共部门官员，尤其是高级官员所倡导的一系列态度和价值。

在英国，公共部门精神包括政治中立、忠诚、正直、廉洁、诚信、公共服务等[8]。

实际上，无论在西方国家还是东方国家、过去还是现在，公共部门精神都具有相似性。

奥斯本之所以将公共部门精神作为传统公共行政的价值基础，意在突出传统公共行政时期价值基础的相对单一性，即无论这一时期的价值如何多元，公共部门精神（而不是私人部门的价值）具有绝对的主导地位。

与传统公共行政强调价值基础的公共性不同，新公共管理强调的价值基础是市场化特征。

奥斯本认为，新公共管理暗含着这样的信条，即市场为公共服务的生产提供了最适宜的场所[9]。

因此，在推行新公共管理的国家里，民营化、合同外包、内部市场、消费券等成为政府
广泛推行的工具。

政府希望借助这些工具提升政府效率、提高公民满意度、挽救信任危机。

新公共管理下，不仅公共部门和私人部门具有不同运行逻辑的假设被打破，而且统治私人领域的市场和竞争机制在公共领域中占据了主导地位。

如果说传统公共行政的价值基础更倾向于公共性，新公共管理的价值基础更强调私有化，那么新公共治理的价值基础是多元、分散和相互竞争的价值的共存。

新公共治理的网络结构中，多元主体共同致力于公共服务的提供，多元价值的共存成为常态。

尽管网络中的不同主体或者不同联盟间的地位和权力可能并不完全对等，但是新公共治理力图通过主体间的协商来促进不同主体间的共识和合作。

多元价值的竞争和共存使得公共价值生成和实现的可能性大大增强。

需要强调的是，虽然在新公共管理下，政府、企业以及非营利组织均可参与公共服务的提供，但是竞争和效率是新公共管理的主导价值，这与新公共治理下多元价值的共存是不一样的。

4.系统结构和政府角色的变化
由于新公共管理和新公共治理下服务提供主体的多元化，从不同主体构成的系统结构而不是单个组织的内部结构来探讨新公共治理在形式结构上的演变变得至关重要。

传统公共行政的系统特征是单一主体构成的、等级控制的封闭结构，政府是公共服务提供的唯一主体；从权力运行方式来说，整个政府系统，无论是某一层级政府内部还是整个政府系统都呈现出自上而下的等級约束关系（尽管在联邦制的国家中央政府对地方政府的约束关系要小于单一制国家）；从系统与外部环境的关系来看，内部取向和相对封闭是传统公共行政的主要特点。

在这样的结构下，借用戴维·奥斯本和特德·盖布勒的术语，政府的角色是“划桨”[10]，即政府基本垄断了公共服务的提供。

新公共管理的系统特征是多元主体构成的、管制式的开放结构。

政府、企业和第三部门都是公共服务提供的主体；管制（regulation）而不是等级控制成为其主要特点，这种管制不仅体现在政府内部的自我管制（绩效评估工具的应用）和代理机构化②，而且体现在政府与外部主体间的关系（如在合同外包中，政府主要借助合同对其他主体进行监督，而不实际参与服务的提供）；从系统与外部环境的关系来看，政府开始从封闭走向开放，与政府外部的主体展开竞争或合作。

在新公共管理下，政府的角色从“划桨”转为“掌舵”，政府只是把握方向，而具体的服务提供可以交给政府机构、企业组织或第三部门。

“管制国家（regulatory state）”也在这一时期成为流行的术语[11][12][13][14][15]。

新公共治理的系统特征是多元主体构成的、网络式的开放结构。

新公共治理网络结构的平行化与传统公共行政科层结构的等级化的区别自不必多言。

就新公共治理和新公共管理比较而言，尽管就系统结构的多元构成和开放程度而言，两者有许多共同之处，不过在结构形式方面其区别也非常明显。

新公共管理的系统结构尽管由于主体的多元化也呈现一定的网络化特征，但是仔细探究不难发现，新公共管理主体间的竞争性决定了其网络化结构的分散化和脆弱性，而新公共治理由于更加强调多元主体间的合作，其网络结构更加紧密和坚韧。

另外，就系统与
外部环境的关系来看，虽然新公共管理和新公共治理都是相对开放的系统，但是其最大不同之处在于：新公共管理依然聚焦于单一组织的内部过程；而新公共治理则更多聚焦于组织之间的关系。

在政府角色的演变方面，我们可以借鉴新公共服务理论的相关内容来界定政府在新公共治理下的角色。

在《新公共服务：服务而不是掌舵》中，登哈特夫妇婉转地批评了企业家政府理论中政府“掌舵”角色的定位，认为引导公共服务这只“船只”方向的不应该是政府，而应该是公民。

在这个前提下，新公共治理下政府的角色应该是服务，而不是掌舵。

也正因为掌舵的人是公民，政府所应扮演的领导角色是基于共同价值的领导，而不是传统公共行政的控制式领导和新公共管理下的管制式领导[16]。

新公共管理的核心资源分配机制是竞争机制、价格机制和契约关系。

在新公共管理下，政府与政府、政府与企业、政府与第三部门之间可以展开竞争。

通过竞争，不仅可以增强政府机构的危机感，督促其有效率地提供公共服务，同时也可以检验公共服务提供主体的合理性，以期达到节约财政资源的目的。

新公共管理将公共物品视为和私人物品一样的一种商品，主张用价格机制引导其配置，力图达到资源配置的最优化，改变政府垄断的低效率和浪费。

另外，新公共管理主张用契约关系来规范和调节合作主体之间的关系，理性人假设、静态性、标准化等是其核心特征。

相比之下，新公共治理的资源分配机制是网络和关系契约。

网络是一种不同于官僚制和市场的资源分配机制。

在韦伯式的官僚行政中，命令发挥着至关重要的作用；在新公共管理下，竞争机制和价格机制大行其道；而在新公共治理的网络结构下，合作而非竞争成为重要的机制，其中信任发挥着非常重要的作用。

对信任的提倡，与经济学家着重关注的风险意识形成了鲜明对比。

因为大部分经济学家认为，在市场交易的条件下，信任发挥的作用是微乎其微且不可靠的，采取信任实际上就是在冒险[7]。

然而，新公共治理下网络治理的复杂性使得预测所有偶然因素进而使用契约进行限制的困难性明显增大，因此，建立在信任基础上的关系契约，而不是风险分析基础上的古典契约，成为网络合作的重要基础。

关系契约强调社会人假设而非理性人假设、动态而非静态、个别化而非标准化……，这与新公共管理下的古典契约关系是截然不同的。

3.价值基础：多元价值的共存
在奥斯本看来，传统公共行政的价值基础是公共部门精神（public sector ethos）。

公共部门精神是公共部门官员，尤其是高级官员所倡导的一系列态度和价值。

在英国，公共部门精神包括政治中立、忠诚、正直、廉洁、诚信、公共服务等[8]。

实际上，无论在西方国家还是东方国家、过去还是现在，公共部门精神都具有相似性。

奥斯本之所以将公共部门精神作为传统公共行政的价值基础，意在突出传统公共行政时期价值基础的相对单一性，即无论这一时期的价值如何多元，公共部门精神（而不是私人部门的价值）具有绝对的主导地位。

与传统公共行政强调价值基础的公共性不同，新公共管理强调的价值基础是市场化特征。

奥斯本認为，新公共管理暗含着这样的信条，即市场为公共服务的生产提供了最适宜的场所。