论人民监督员制度的创设依据及完善

论人民监督员制度的创设依据及完善
摘要：人民监督员制度是在现行法律框架内，结合检察工作实际进行的一项开
创性、制度性、历史性探索，是一项切合法治、民主观念、富于时代精神的制度
探索和创新，迈出检察制度改革实质性、关键性的一步。

作为国家的法律监督机
关的检察机关，应当继续推进人民监督员制度的规范化和制度化，自觉依靠人民
监督员促进检察机关依法、规范、文明履行法律监督职责。

关键词：人民监督员；监督制约；互动机制
人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照
宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，“保障检察权的正确行使，维护社会公平正义，切实体现宪法关于一切国家机关工作人员必须倾听人民
的意见和建议的原则精神”。

２
1 人民监督员制度的发展概况
1.1人民监督员制度产生的历史背景
2003年，检察机关从人民群众反映最突出、要求最强烈，最关注、最关心的
现实问题着手，从执法办案中容易发生滥用职权、不正当使用权力的重要部位和
关键环节着手，针对这些问题进行了专门讨论，自上而下形成了共识：第一，检
察机关办理职务犯罪案件过程中，确实存在几个重要部位和关键环节缺乏专门机
构参与，缺乏刚性的监督制约机制。

从检察机关以往的经验教训来看，检察机关
在办理职务犯罪案件中，决定是否逮捕、是否撤销案件、决定是否起诉或不起诉
等重要环节最容易发生滥用权力或不正当行使权力问题，因为职务犯罪案件在立
案后，案件决定是否逮捕、是否撤销案件、决定是否起诉或不起诉等重要环节，
这些都由检察院内部作出决定，透明度不高，存在较大的执法随意性，甚至滥用
问题。

第二，检察机关在“应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事
赔偿决定的；检察人员在办案中有营私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等
违法违纪情况的”等执法环节也存在五方面突出问题，这些问题都是人民群众对查办职务犯罪工作意见较多和不太满意的重要方面。

如果对这些环节不加强监督制约，检察机关就很难真正做到严格规范执法，维护和保障法律正确实施的作用也
难以有效地发挥。

面临上述情况，最高人民检察院进行了务实地探索，寻求一种社会监督力量，即创立人民监督员制度，主要对检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”和“五
种情形”进行社会监督，其中“三类案件”是指人民检察院直接受理侦查案件中被逮
捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的；“五种情形”是指
人民检察院在查办职务犯罪工作中的下列情形：(一)应当立案而不立案或者不应
当立案而立案；(二)超期羁押的；(三)违法搜查、扣押、冻结的；(四)应当给予刑
事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；(五)检察人员在办案中有
徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

1.2人民监督员制度的发展概况
2003年9月，最高人民检察院报经中央批准后，决定在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市检察
机关先行人民监督员制度试点。

2004年8月，报经中央批准，决定在全国各省、自治区、直辖市检察机关扩大试点。

2006年2月始，报经中央批准，我国军事检察院有12个大单位军事检察院和25个基层军事检察院也进行了军人监督员制度
试点工作，采用“军人监督员”的名称是考虑到军队和军事检察机关的特殊性，包
括军人的社会身份以及部队用语习惯等，军人监督员同人民监督员一样，享有同
等的权利，履行同等的义务。

当前，我国各省、自治区、直辖市检察机关，包括
军事检察院，正如火如荼地开展人民监督员制度试点。

以福建省为例，该省是全
国首批先行人民监督员制度试点的十个省份之一，各项试点工作稳步地走在全国
前列。

截止2008年6月，全省检察机关共选任人民监督员792名，其中有各级
人大代表239名、政协委员61名，占总人数的37.9%；妇女143名，占18.1%；
具有法律专业或法律工作阅历的269名，占34%。

全省人民监督员共监督“三类案件”871件1015人，“五种情形”案件4件4人。

2 人民监督员制度的创设依据
“人民监督员制度”要作为检察机关的一项工作制度，而且是纳入刑事诉讼程
序中的一项刚性制度，首先必须解决的是合宪性或合法性问题。

本文从人民监督
员制度的价值取向、法律依据和互动机制等方面对这个问题进行分析论证。

2.1 人民监督员制度的价值取向分析
“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。

”3人民群
众的监督，通常形式是人民群众对检察机关的批评、控告、检举、投诉、群众评
议等等，这些形式是难以使监督及时进入具体的执法过程，监督的效力也缺乏刚
性的制度保障。

人民监督员制度作为社会监督的一种新的形式，弥补了社会监督的不足，是
检察机关接受社会监督的重要实践。

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度
的规定（试行）》（以下简称《规定(试行)》）第2条明确规定：“人民检察院查
办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。

”相对于国家机关而言，人民监督员制度体现为一种社会监督；在社会监督这个大范畴之中，人民监督员
的监督又体现为人民当家作主的一种民主监督；而相对于检察机关而言，人民监
督员的监督又表现为一种外部监督。

因此，人民监督员的监督是集社会监督、民
主监督、外部监督“三位一体”的性质，但人民监督员的监督从本质上讲更突出体
现为一种人民群众的监督。

2.2 人民监督员制度的法律依据分析
人民监督员制度是现实法的具体化和延伸，完全符合宪法和法律规定的精神，契合刑事诉讼的基本原则。

首先，从我国宪法规定来看，现行宪法第1条规定“中华人民共和国的一切
权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管
理经济和文化事业，管理社会事务”。

第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，
接受人民的监督，努力为人民服务。

”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国
家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。

任何人不得压制和打击报复。

”应当说，宪法对公民社会监督权的规定是相当明确和具体的，这为人民监督员制度的建立提供了宪法依据。

其次，从我国刑事诉讼原则来看，现行刑事诉讼法第6条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法
律为准绳。

”该原则明确规定了人民检察院“必须依靠群众”，同时也蕴含着公民可
以对检察机关的刑事诉讼活动实施社会监督，为人民监督员的监督纳入刑事诉讼
程序提供了法律依据。

再者，从我国人民检察院组织法和检察官法的规定来看，现行人民检察院组
织法第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。

”《检察官法》第8条规定，检察官应当履行“接
受法律监督和人民群众监督”的义务。

人民监督员制度是检察机关接受社会监督的重要实践，它使得上述两部法律关于检察机关和检察官“必须接受群众监督”的规
定制度化、规范化、程序化，也使得人民监督员的监督—社会监督的规范性、及
时性及其监督效力获得了制度的保障。

2.3 人民监督员制度的互动机制分析
实行人民监督员制度，最主要的目的就是要广泛地听取社情民意，听取人民
监督员站在社会公众认知和伦理道德标准的角度下对案件拟（原）处理意见提出
监督意见，与检察机关从法律专业角度对案件处理决策形成有机互补，案件处理
结果也更符合社会公平正义的价值观念，同时通过人民监督员的社会监督，设置
了来自人民群众的防线，从理念上和制度上强化检察官的自我约束，促进司法公正。

人民监督员来自社会各界，由于不需要经人民群众选举产生，与人民代表大
会代表及其常委会对检察机关的监督存在重大区别，但都有一共同点，那就是他
们都来自人民群众，在一定程度上代表着人民群众，并不是代表自己。

人民监督
员通过具体案件的审查、评议、发表监督意见等监督过程，及时地反映了民群众
对具体案件的民情、民意、民愿，特别是人民群众对具体案件中腐败问题的痛恨
和他们认为检察机关查处职务犯罪案件工作不力的不满情绪，为检察机关依法正
确作出案件处理决策提供宝贵的参考。

同时，人民监督员将自己在具体案件监督
过程中的切实感受和体会，向社会作出说明，疏导人民群众对检察机关在查办职
务犯罪案件工作中存在误解和不满情绪，激发了人民群众投身反腐败斗争的热情，逐步形成检察机关与广大人民群众相结合共同推进反腐败斗争的和谐局面。

人民
监督员制度形成的这种互动机制，把人民群众与检察机关具体检察工作密切地联
系起来，体现了检察机关相信群众、依靠群众、尊重群众的精神，实现司法民主。

3 人民监督员制度的完善
人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，必须保证监督的严肃性，克服随意性，其范围从目前来看应严格限制在最高人民检察院规定应接受监督的“三类案件”和有权提出纠正意见的“五种情形”的范围内，不能随意扩大。

根据试
行以来人民监督员制度的运行情况，本文提出以下几点构想：
上述制度试点中存在问题直接影响制度的公信度，因而大大减弱其执行力度。

只有抓紧立法，使这一制度真正脱离检察机关，成为完全的体外监督。

在实践中
不少人对检察机关自己“花钱请人监督自己”的监督力度和监督效果提出了质疑。

“虽然人民监督员由其他单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员的确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者
拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。

人民监督员在履行职责
过程中，能否处于超然的位置令人担心。

”要解决此类问题，就必须改变人民监督员的选任方法，建议其聘任程序为：根据对人民监督员的名额要求，由各机关、
团体、企事业单位，以及街道居委会、村委会等人民群众自治组织推举出人民监
督员人选，再由人大或其常委会予以选举或确认。

当前人民监督员的组织形式并不规范，人员的产生均由检察机关在各自管辖
范围内自主选任，名额有限任期较长，相对固定的人民监督员在与选任的检察机
关的长期接触与交往中难免会建立“深厚”的“感情”。

建议对人民监督员的选任模式进行改良，避免人民监督员“职业化”。

能否设立专门的管理机构成立专门的监督人员库，如有需要监督的案件由管理机构按照法定人数从人员库中随机抽取。

独立评议、秘密投票是实施监督的必经程序，并且，有些案件的案情、卷宗需要保密，这就需要有经费保障。

目前试行中大多数地方人民监督员的工作补贴由检察机关列支，这种做法有“花钱买监督”之嫌，实不可取。

为了体现监督的公正性，并保障人民监督员开展工作所需的交通费、加班费、咨询费等费用，应将这些费用纳入国家和地方财政预算。

* 作者简介：李俊张，1975年10月生，现为华侨大学法学院2007级在职法律硕士研究生，现任泉州市泉港区人民检察院办公室主任、副科级检察员，四级检察官。

参考文献：
[1]林世雄.《关于防止职务犯罪的对策思考》，《广西调查研究》2003年第3期。

[2]卞建林.《人民才是法律监督的源头活水》（N）.检察日报.2003年12月22日。

[3]王治国.《检察工作的“阳光工程”—检察机关实行人民监督员制度试点两周年回顾与展望（上）》，载2005年10月17日《检察日报》第1 版。

[4]检察机关人民监督员制度开局良好[N].人民日报,2003-12-12.
[5]陈党.《论加强人民监督》，《理论与实践》1998年第4期。

[6]信春鹰.《美国的程序法学派》，《法学研究》1987年第6期。