我国城市土地储备制度效益评价

我国城市土地储备制度效益评价
城市土地储备制度是指由城市政府委托特定机构，依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予储存，以供应和调控城市各类建设用地需求，确保城市政府切实垄断土地供应的一种管理制度。

上海市于1996年11月15日成立了我国第一个土地发展中心，开展城市土地储备工作。

此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立了城市土地储备机构。

迄今为止，全国已有1000多个市县建立了城市土地储备制度。

当前，我国城市土地储备制度有四种典型的运作模式，它们的效益如何，如何进行定量分析，是非常值得探讨的。

本文拟通过建立一套评价指标体系，对我国城市土地储备制度效益进行综合评价，以期对城市土地储备制度理论做有益的补充，对城市土地储备工作的开展提供实践指导作用。

1 我国城市土地储备制度典型模式
一般认为，当前城市土地储备制度有四种典型模式，即以市场为主导的上海模式；政府主导与市场运作相结合的杭州模式；政府主导、市场运作与土地资产管理相结合的南通模式；非政府主导亦非市场主导的武汉模式。

1.1上海模式
其主要特点是：土地储备机构根据每年的储备计划和同级政府的要求，在土地收购时，首先向规划部门申请确定规划条件，对拟收购地块进行评估，然后与原土地使用者协商，确定土地收购价格，签订收购协议，再按规定办理储备的相关手续，支付收购金，取得土地后，按现行规定办理土地过户手续；在储备土地出让时，首先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质和业务等条件选择合适的开发商，然后与开发商签订协议，最后由政府行政管理部门办理土地出让手续。

1.2杭州模式
其主要特点是：收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，对可收购的土地，由土地储备机构与原用地者签订收购合同，储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权，土地管理部门根据用地需求采用招标、拍卖等方式对储备土地实行
统一出让。

1.3南通模式
其主要特点是：政府规定土地储备的范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权；同时，土地储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。

1.4 武汉模式
其主要特点是：武汉市土地整理储备供应中心需要根据土地收购计划、储备计划和供应计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市城市规划国土资源管理局审批后实施收购储备，并且储备土地的招标拍卖方案只有获得市城市规划国土资源管理局的审批才能实施，但对于收储范围以内的土地并不全部收储，而且也没有垄断土地市场的供应，还存在其他土地使用者合法向市场供应土地的可能。

另一方面，收储土地需要遵循市场经济规则，并给予土地使用者讨价还价的机会，但绝不是由土地使用者说了算，土地储备具有一定程度的强制性；对于收储范围以外的土地以及虽属于收储范围以内但不宜收储的土地，其土地使用者确实拥有转让土地的权力，但并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。

2 城市土地储备制度效益评价指标体系的构建
2.1构建指标体系应遵循的原则
2.1.1 综合全面性原则
城市土地储备制度的效益体现在很多方面，包括经济效益、社会效益和生态环境效益，所以在评价其效益时应体现指标的综合性、全面性，指标应涵盖多个因素。

2.1.1 主导性原则
体现城市土地储备制度效益的经济和社会指标很多,但在特定条件下,有些因
素对城市土地储备制度效益的影响较大,而有些因素的影响力却很小,所以城市土地储备制度效益评价要在综合分析的基础上找出影响效益发挥的主导因素,选用具有代表性的评价指标,从而提高评价结果的准确性。

2.1.3 动态性原则
城市土地储备制度效益的实现既是一个目标,又是一个过程,需要通过一定的时间尺度才能得到反映,这就决定了城市土地储备制度效益评价应具有动态性,要能反映城市土地储备制度效益的现状和变化趋势。

2.1.4 可操作性原则
城市土地储备制度效益的评价的关键是评价方法是否可以操作，理论上的研究在现实中是否科学可行。

2.1.5 数据资料的可获得性原则
在选取指标时，一定要考虑所选取的指标是否有数据来源，指标选择是否可以量化。

2.2城市土地储备制度效益评价指标及说明
2.2.1 经济效益指标
(1) 地方财政收入反映城市土地储备制度运行的直接经济效益。

(2) 国有土地资产总量反映城市土地储备制度对土地供应总量的调控能力。

(3)城市土地利用系数该指标为城市已利用土地与城市土地总面积的比值，反映城市土地储备制度对土地利用的促进作用。

(4)土地生产率即单位用地社会总产值反映城市土地储备制度对资源配置的作用程度。

(5)土地交易量该指标用年土地交易总量（亩）表示，反映城市土地储备制度对城市一级土地市场的推动作用。

(6)土地价格指数反映城市土地储备制度对城市土地市场的调控作用。

(7)房屋开发投资总额反映城市土地储备制度对房产市场的影响。

(8)商品房价格指数反映城市土地储备制度对城市房产市场的调控作用。

(9)第三产业比重反映城市土地储备制度对城市产业结构调整的推动作用。

2.2.2 社会效益指标
(10)城市化水平反映城市土地储备制度对社会发展以及与经济发展的促进作用。

(11) 人均GDP 反映城市土地储备制度对城市经济健康发展的促进作用。

(12) 人均住房面积为居民提供可负担住房是城市土地储备制度有基本目标之一，该指标反映这一目标的实现程度。

(13) 人均公共用地面积包括城市交通、基础设施和公共设施用地，反映城市土地储备制度对提高居民生活质量的作用。

(14) 城郊人均耕地面积反映城市土地储备制度对城郊耕地的保护作用。

(15) 土地犯罪案件这地指标与城市土地储备效益呈反向关系，实现公开持牌交易的制度执行得越好，土地犯罪案件应越少。

2.2.3 生态环境效益指标
城市土地储备制度对生态环境效益的体现比较间接，用这些指标来反映该制度对提高城市生态环境的促进作用。

(16）人均绿地面积
(17) 空气质量等级在计算时可将质量等级赋以相应的权重，乘以对应的天数加和，再除以365。

(18)噪声
综上所述，城市土地储备制度效益评价指标体系可列表表示如下：
表1城市土地储备制度效益评价指标体系
一级指标
二级指标
单位
经济效益
地方财政收入
亿元
国有土地资产总量亿元
城市土地利用系数
%
土地生产率万元/公顷
土地交易量万元
土地价格指数
房屋开发投资总额亿元
商品房价格指数
第三产业比重
%
社会效益
城市化水平
%
人均GDP
元
人均住房面积
平方米
人均公共用地面积平方米
城郊人均耕地面积平方米
土地犯罪案件
宗
生态环境效益
人均绿地面积
平方米
空气质量指数
噪声
分贝
结束语
本文建立这一指标体系是为进一步建立城市土地储备制度效益评价模型做准备。

拟收集4个典型模式的城市上海、杭州、南通、武汉的相关资料，建立资料矩阵，运用主成份分析法或层次分析法，建立评价模型。

根据所建模型，分析评价4种典型城市土地储备模式的效益及影响因素。

在此基础上，提出提高城市土地储备制度效益的对策建议。