《公共政策分析》第八讲西方公共政策理论与中国公共政策研究本土化

如何评价一个政策理论的成熟度呢？美国政策学家 保罗·萨巴蒂（Paul Sabatier）提出了成熟理论的 四个标准： *每个框架必须满足科学理论的框架。其概念与 假设必须是相当清楚，并且具有内在的一致性。必
须找到因果性动因，必须给出可证伪的假设，在范
围上必须是相当广泛的，可以应用于很多政治体制 的政策过程。
二是表现在政策过程往往有较长的时间跨度。 很多即使是不经意制定的政策，其影响往往极其 深远。如20世纪50年代中国为应付粮食危机制 定的临时性的粮食政策极大地影响了中国城乡二 元化的发展格局。从研究角度来看，如果要理解 长期的政策过程，理解各种各样的社会经济条件 对政策的影响，以及政策对社会经济的长期影响， 并积累有关特定政策问题的科学知识，20-40年 的时间跨度是必要的，除非是进行当前即时性的 政策研究。而且即便短期性的对策研究，如果要 提高质量和可靠性，也需要有长期的分析为基础。西方公共政策的ຫໍສະໝຸດ 论发展之路及其 对本土化研究的启示
一、复杂的政策过程与多样化的理论
公共政策制定过程包括如何界定问题、提供解决 方案、设计选择方案并选择政策解决方案，执行、 评估与修订解决方案等。
这一政策过程显然是非常复杂的。一是它涉及到 有无数的行为者，包括大小不一的利益集团，不 同层次的政府机构、立法机构，还涉及到某个阶 段的形形色色的研究者和新闻记者，更涉及到社 会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者 利益，对同一情形有不同的看法，还有不同的政 策偏好。
20世纪80年代以来，有很多学者对这一理 论提出了很多重要的批评，主要观点是：该 理论不是因果理论，并没有识别主导某个阶 段或者整个过程的原因。没有找到原因，其 很多假设都是不一致的。整个理论自然也缺 乏逻辑上的严密性，实际上只是时间上的流 水帐。过程次序的描述往往是不准确的。实 际上，任何一个阶段都可能是政策过程的开 始，而且很可能会省略其中的某个阶段，或 者跳跃某个阶段。这里理论往往具有自上而 下的偏见，忽略了执行与评估之间的大量互 动关系。把多个周期的、往往是相互作用的 政策周期看作是单个政策周期。
比较成功的政策理论主要有以下六种： 一是制度理性选择理论，该理论代表了一组
分析框架，关心制度规则如何改变为物质性自 利所激励的、有意理性的个人。其中有些学者 仅仅关心国会与行政机构等正式组织机构的关 系，这些研究适合于美国的政治制度分析。有 些学者的一般框架范围很广泛，可以应用于分 析美国和很多国家的重要政策问题。奥斯特罗 姆教授的理论被公认为是制度理性选择理论中 最完善的，而且人们认为在美国和德国的背景 中运用得最好。不过最近10多年的经验研究 应用表明，这一框架在发展中国家也有广泛的 应用前景。根据国内一些学者的研究经验，这 一理论框架也可以用于分析中国公共管理、公 共服务与公共政策发展的制度基础问题。
三是在任何给定的政策领域，比如污染控 制或者卫生医疗政策，都涉及到各个层次政 府的许多项目，也涉及到社会、企业，甚至 是个人的研究和行动计划。人们开始时可能 接触到的是一个综合的项目，但这些项目往 往是由无数个子项目构成的。这些子项目及 其相互关系显然是极其复杂的。 四是在很多场合的政策辩论，对问题严重 性的认定、原因以及政策方案的可能影响等 有很多技术性、价值性甚至是政治性的分歧。 政策过程研究必须关注这些辩论对整个过程 的影响。即使在公共空间不够开放的社会里， 人们的种种分歧没有浮出水面，但政策过程 研究也必须给予充分的关注，需要想方设法 透视和把握没有浮出水面的政策辩论以及分 歧。
根据这些标准，保罗找到了7种比较成熟 的理论：阶段启发理论（the stages Heuristic）、制度理性选择理论 （institutional rational choice）、多流 框架（The Multiple-Streams Framework）、中断-均衡框架 （Punctuated-Equilibrium Framework）、倡导联盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政 策扩散框架（Policy Diffusion Framework）以及较大数量的比较研究框 架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）
过程理论虽然有这样那样的缺陷，但由 于其特别简单，可以把复杂的政策过程 简单化，具有很大的包容性和概括性， 因此依然为人们所青睐，而且即使到目 前为止，它依然主导着公共政策分析教 科书，尚无任何新的理论能够取代其在 教科书中的地位。但是，公共政策领域 因此而发展的许多新理论，在研究和应 用领域，依然是很有价值的。
*每个框架必须以最新发展的概念和经验检验为 基础，很多当前很活跃的政策分析家必须认为它对 于理解政策过程是很有效力的。
*该框架必须是一种实证的理论，试图解释政策 过程。理论框架必须包含显然是规范的因素。
*每一个框架必须处理很多组因素，如相互冲突 的价值与利益，各种各样的信息流，各种各样的制
度安排，多样化的社会经济环境。这些因素对观察 公共政策制定的不同方面是至关重要的。
五是政策过程往往充满政治因素，在价值、 利益、资金的数量、强制程度等方面都有 很多分歧。而且政策辩论往往充满火药味， 不礼貌，对证据有选择性，有意误述对手 的立场，强制或者贬损对手，以使自己获 得优势。这在任何国家任何具体政策过程 中都是常见的。政策过程研究必须给予充 分的关注。
迄今为止，成功的公共政策理论却并 不多。其原因就是公共政策离现实太 近，有力抽象的理论，往往脱离实际， 而接近了实际，理论水平又不够。在 这一领域里，最为人熟知的理论恐怕 就是公共政策过程理论，这是政策分 析教科书普遍介绍的理论。该理论把 政策过程分为一系列的步骤，如议程 设定、政策型构与合法化、政策执行 与评估等。该理论在20世纪70、80 年代风靡整个公共政策领域，其重要 的研究成果主要体现在议程设定、政 策执行和评估等阶段。