基层反映部分地方政府招商引资失范亟需重视

基层反映部分地方政府招商引资失范亟需关注
最近几条关于“招商引资”的新闻很值得关注。

第一则消息是，成都市市长自称花费了9年终于等到了通用电气董事长的来访，其喜悦之情溢于言表。

另一则消息来源于国家审计署：54个县级政府在招商引资中，变相减免财政性收入70亿元；13起涉嫌违纪和经济犯罪案件线索（涉案人员29人，其中县处级干部4人），已被依法移送有关部门查处。

部分地方政府在招商操作过程各种失范行为频繁发生,直接影响到地方政府的公信力和社会形象，亟需引起关注。

一是地方政府负债居高不下。

招商引资中，地方政府把招商引资作为所有工作的头等大事。

层层下指标、定任务，把招商任务下达给所属各单位，由单位落实到人头，实行全员招商，全民招商。

于是，单位不分性质，干部不分大小，一拥而上，人人招商，个个引资。

重招商引资的资金考评，搞盲目攀比。

月统计，季通报，年考核，看似十分重视，其实有急躁冒进之嫌，甚至“大跃进”的影子。

据审计署审计公布的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107，174.91亿元（超过当年全国财政收入，而三年前地方融资平台债务余额只有15，000亿元）其中：政府负有偿还责任的债务67，109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或债务23，369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16，695.66亿元，占15.58%。

分级次看，全国市级和县级政府性债务余额分别为46，632.06亿元和28，430.91亿元，分别占43.51%和26.53%。

（二）权力越位影响企业自主
自改革开放以来，招商引资一直作为地方政府的一项重要工作展开，各地为发展本地经济如八仙过海各显神通，具备先天优势的东部沿海城市自不必说，因为其开放的民间商业思维、便捷的交通环境、得天独厚的资源优势吸引了无数淘金的商人，也拉动了一方经济的发展。

在当前各地的招商引资活动中，从项目设计到招商谈判直至合同履行，地方政府都直接参与其中，“越位”履行行政职能，作为招商引资主体的企业反而退居
幕后。

在谈判桌上，地方政府经常采取行政手段，指令企业参加由其组织、主办的招商引资“洽谈会”，甚至“乱点鸳鸯谱”，指定某个企业与外商洽谈合作意向。

有的地方政府与外商直接谈判，有的参与企业的某些条款的谈判，在合同中规定政府履行某些承诺，有的对企业的合同进行担保。

（三）职能错位服务功能弱化
招商引资在绝大多数的市、县两级政府均是真正的“一把手工程”，主要领导亲自发动、亲自指挥、严格考核。

其运作方式与管理社会经济的政府职能发生错位。

在通常情况下，地方政府的职能是市场监管、社会管理、公共服务，改善民生。

包括制定地方发展规划，设定行为规则，维持运行秩序，创造良好环境，而不应该是经济活动中的具体行为人。

可在招商引资中，政府与投资者发生了角色错位。

重引进，轻管理；重发展，轻规范。

在一些地方，政府唯恐客商不来，担心客商不留，不敢管理，不敢规范。

在处理客商与政府、客商与本地企业、客商与群众的矛盾中，经常被质疑，没有履行好为公众服务，为全社会服务的职能。

（四）竞争失序导致突破底线
为吸引投资，各地之间展开激烈竞争，许多地方受自身经济发展水平和客观环境的限制，投资环境尚不尽如人意，吸引投资唯有靠打“政策牌”，搞地价、税收优惠政策大赛。

如有的地方明确规定：只要投资者在外地能够享受到的政策，我们这里都应该有，而且要比外地更优惠。

许多地方均以土地成本价以下的价格招商，有的地方甚至出现“零地价”或者土地“买一送一”的现象，土地近乎白给，在税收政策方面，一些地方大幅度突破国家税收、法规及中央政策的底线，竞相制定“土政策”如五年免税、五年减半，零地价出让等贱卖自己，以求招商引资来支撑经济发展。

规制地方政府招商引资的改进方略
评判地方政府招商引资的问题、分析产生失范行为的原因，并非全盘否定；而是要在科学发展观的指导下，遵循国家宏观调控政策和制度规范，结合本地社会经济和资源条件等实际情况，以正确方法和路径，有条不紊地推进招商引资活动。

（一）树立科学的发展观和正确的政绩观
招商引资当中存在的一些不规范现象和问题，实际上与一些地方政府机构官员的发展观和政绩观有着很大的关系。

有些人热衷于做表面文章，招商引资正好能够适应他们突击实现经济增长的愿望。

只要企业、项目能够为眼前带来产值和利润，至于今后要付出什么代价、留下什么“后遗症”，常常考虑不周或根本没有考虑。

这样的经济增长，显然与构建和谐社会的目标要求不相吻合，也是广大人民群众所不需要和反对的。

只有树立科学的发展观、正确的政绩观，立足当地实际，科学合理制定招商引资目标，并着
力为外来客商营造一个优良的规范是投资环境，实现地方经济的全面、协调、可持续发展，才真正符合招商引资的初衷。

（二）构建地方政府决策运作新机制
制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征。

规范地方政府招商引资行为必须制定科学的制度，才能切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题。

所以必须构建完善的地方政府权力层级制度，构建地方政府决策运作新机制。

从制度上明确界定各级政府的权力边界，有所作为，有所不为；凡是地方政府超越边界的招商引资行为都是不允许的。

为更好地服务于社会主义市场经济的发展，地方政府应实行大部门体制，建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的机制。

按照权责一致、分工合理、有权就有责，失职要追责。

逐步使地方政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使监督的权力。

以解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，解决职责交叉、政出多门和部门利益的问题；增强部门全局意识，扩大管理覆盖领域，提高地方政府整体效能，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的地方政府权力体制。

（三）构建招商引资决策信息公开制度
以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量招商引资的标准，积极推进招商引资决策信息公开和监督制度，加大地方政府工作的透明度。

决策信息公开是现代民主建设的重要内容，也是加强地方政府信用建设的有效途径。

地方政府应通过听证会、电子政务网络等途径，将公共信息、公共政策向社会及时公开，既有利于公众就自身利益密切相关的事项发表自己的建议意见的同时，更有利于政府和民众之间形成良好的沟通互动平台，实行民主参与、民主监督，让公众来“自下而上”地监督。

进而提高地方政府科学合规的管理能力，以利于招商引资步于正确轨道。

（四）构建地方政府官员责任追究制度
地方政府的主要职能是市场监管、社会管理、公共服务，改善民生、落实政策这五项。

因此，其招商引资行为与责任承担也主要应集中于这里。

要健全行政问责制度，科学合理界定行政责任，在行政机关内部合理划分党政之间、正副职之间、组织与个人之间的职责权限。

一要明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责。

二是要实行重大决策失误的集体辞职制度，使“集体决策”承担“集体责任”。

三是要建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对于参与决策的领导在决策会议上所表述的态度和观点应承担相应负责，包括因个人利益或其它徇私情、造成决策失误的应进行追责，给予对应行政及经济处罚（触犯法律的交司法部门处理）。

这样，促进地方政府官员在其位，谋其政，增强其服务意识和职业操守。

（五）构建对地方政府官员的长效激励机制
构建对地方政府官员长效激励机制，就是引入公平合理的竞争机制，不以短期政绩为工作目标，而是以中长期社会经济发展，群众生活条件改善，收入水平提高为己任。

在地方公务员中引入能绩制，使政策执行人员的薪酬与个人的功绩相符合，而不是完全与官员的级别相联系。

引入功绩制，充分承认和尊重政策执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性，实现以薪养廉;创新职务晋升制，使政策执行人员的晋升与政策执行的效果相关联。

同时调整机构的层次与幅度的关系，减少过多权力层次，克服因层次过多而导致的信息失真和衰减、执行不力等弊端。

要在完善行政绩效合规体系、确立执行绩效评价指标的基础上，建立健全执行绩效评价与管理机制，促进地方政府官员在招商引资中的行为趋于合理、合规。

引资任务层层摊派地方政府掏钱买“外资”
2013年8月29日07:01第一财经日报我要参与(112)
原标题：地方政府买外资产业链：17万元能买100万美元外资
在全民招商的浪潮下，层层摊派的引资任务激发了基层官员的“创造力”，某些地方甚至形成了一条“买外资”产业链。

据《第一财经（微博)日报》记者了解，东部某省的城市近几年就上演过每100万美元“外资”售价17万元人民币的戏码。

通过与中介合谋注册“外资公司”让钱空转一圈，地方政绩耀眼，中介乐得赚钱，留下的却是一本财政烂账。

一位不愿透露姓名的该省地方官员告诉本报记者：“任务太重，压力太大，比如说市政府分配给每个县1亿美元（指标），县里再摊派给镇上，10个乡镇每个1500万，层层加码。

（买外资的事）大家都知道，上面也晓得，但是各种原因，任务还是不断摊派下来。

”
利用中介“空转外资”
九三学社中央经济委员会副主任龚震近日就其完成的一份外资利用情况调研与本报记者进行了交流，他的调研揭开了东部某省城市一些触目惊心的事实。

媒体公开资料显示，2009~2011年该市实际利用外资分别为5.47亿美元、10.5亿美元和16.1亿美元，同比分别增长35.1%、92.2%和54.1%，增幅连续三年全省第一。

2012年实际利用外资增长30.9%，增幅全省第二，虽未实现“四连冠”的年初目标，但总量仍居区域第一。

但龚震的调研显示，该市的数据是掺水数据。

几年来，该市所属各县（区）乡（镇）都在花钱“买外资”。

行情是，每100万美元“外资”售价17万元人民币。

具体方法是，通过广东一带专业做外资买卖的中介机构，由它们借用香港或台湾地区人士的身份证件注册外资公司。

公司成立后，从境外汇入美元，又以购买设备等名义，将钱转入“中介”指定的账户。

作为回报，每“投资”一定量的美元，中介将获得相应的地方财政奖励。

但事实上，这些企业纯属子虚乌有，遇到检查时，找家经营范围类似的企业，挂个铜牌来应付。

当地政府网站报道，2012年该市各县（区）注册外资实际到账均超过2亿美元。

但龚震实地调查的某县的情况却是，2012年县里下达给每个乡镇2000万美元的外资到账任务，一些乡镇去年一个外资项目也没引进，全县总计完成不到3000万美元，完成率不足15%，其余都是花钱买来的。

龚震表示，该市这股利用外资的浮夸潮兴盛于2010年，当年几近翻番的增长任务激发了重压下基层官员的“创造力”。

保守估计，当年至少5亿美元的到账外资是买来的，该市为买外资一年的花销至少是8500万元。

在2012年的严峻形势下，该市虽然丢掉了实际利用外资增幅全省第一的桂冠，但30.9%的增幅仍是不低。

按照当地一些长期负责引资工作的基层党政主要负责人分析，保守估计全市全年至少近半的外资需要靠“买”才能“实际利用”，那么2012年该市可能花费了至少1.8亿元的资金才买来总量区域第一的佳绩。

基于政绩考核“买外资”的钱，当然只能政府出，但为掩人耳目，该市做法是，先将财政资金转入各县（区）乡（镇）自办的“国企”，再由“国企”以隐蔽科目向“外资中介”支付。

县
（区）财政勉强能够承担得起这些“中介费”，一些财力较差的乡镇只能向县财政借钱“买外资”。

“买外资”也令一些乡镇背上了沉重的债务包袱。

去年该市乡镇一级普遍是1000万~2000万美元的到账外资任务，今年仍被要求有5%左右的增幅。

该市一些山区乡镇一年的可用财力还不到300万元，仅“买外资”一项就够呛。

前述该省地方官员的说法也从侧面印证了这一情况，他对本报记者表示，买外资的事大家都知道，但是任务还是不断摊派下来。

“外资买卖”遍地开花
一位不愿透露姓名的香港籍企业家也向本报记者讲述了“买外资”产业链的一些内幕。

该企业家原是内地籍，从事外贸行业20余年，所投资的产业分布多地，熟知相关细节。

这位企业家表示，各地政府对外的招商引资压力巨大，为了完成任务，几乎不择手段，于是，相应的“市场服务”应运而生，一些机构专门提供外资注册，向地方政府收取费用。

近些年来，地方政府“买外资”的综合成本水涨船高，从当年的每百万美元注册资本4万~6万元人民币，到如今很多地方已经达到了每百万美元注册资本30万~40万元人民币。

据他了解，很多地方都在这样做，从发达的长三角地区，到落后的中西部地区都有。

而从事这个行业的中介机构也五花八门，其中有一些是小贷公司、担保公司等边缘性金融机构，利用手中的闲置资金完成虚假注资、周转。

浙江某县级市此前的一份政协提案，也表现出当地对外资问题的痛苦心态。

该提案指出，对官员的外资考核，迫使当地靠工业土地出让搭配“外资”任务，并作为土地摘牌的前置条件。

提案称，该市乡镇及开发区工业用地出让基本上形成这样的规矩：每亩土地搭配10万~20万美元外资。

所以市内企业要买土地须先去境外注册公司，然后通过地下钱庄将境内人民币换成境外外币打进来，算是外资引进，可谓“劳民伤财”。

据估计该市这样的“假外资”占一半以上，相信全国各地情况也差不多。

该提案还提及，当地外经贸局及乡镇或开发区按每百万美元引进给予企业4万~6万元奖励作为补偿。

企业苦不堪言：通过地下钱庄换外汇带来风险和损失，境外注册公司带来费用和麻烦，成立合资企业规模做大以后想上市产生障碍，而企业外资要退出又带来诸多麻烦。

该提案最后建议各级政府取消对下级部门外资引进指标考核。

值得肯定的是，一些地方对外资统计的监管正在收紧。

例如，江苏省商务厅下发的《外商投资实际到账统计工作指引》（2013年），对实际到账外资的统计工作作了更严格的要求。

新的统计指引要求各地商务部门对上报的项目的真实性和数据的真实性同时负责确认，除了采用与外管局一对一确认和人工比对的程序外，还要求各地商务部门在每月上报实际到账外资数据时，须同时报送由各市商务部门分管领导签字和加盖单位印章的“项目和实际到账数据真实性承诺函”。

此外，还在原来要提交的所有证明材料不变的前提下，增加“实收资本印花税凭证”和“当期缴纳社保凭证”两项证明材料。

但监管收紧的效果究竟如何，尚待观察。

正如上述香港籍企业家表示，“道高一尺，魔高一丈”，监管总体上在推进，但绕开监管的方法也很多。

他认为，根源并不在商务部门的监管，而在地方政府的考核体系，在竞争压力下，没有哪个地方主要领导敢让自己辖区的外资数据降下来，而这也是上下皆知外资造假却没有一个人敢捅破的根本原因。