上海2040高峰论坛：关注城市转型与发展

上海2040高峰论坛：关注城市转型与发
展
作者：本刊编辑部
来源：《上海城市规划》 2014年第6期
编者按 2014年10月31日为联合国首个“世界城市日”，主题为“城市转型与发展”。

作为首届“世界城市日”重要论坛活动，“上海2040高峰论坛”及学术研讨会议于2014年10
月31日—11月1日举行。

论坛由上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主办，上海市
城市规划设计研究院和上海城市规划展示馆承办，特邀联合国人居署官员，米兰市长代表，中国、美国、韩国、比利时等国的著名专家出席并做主题发言。

国内外与会嘉宾就面向未来30年的上海空间发展战略进行研讨，为上海“开门办规划”、编制新一轮城市总体规划提供经验借鉴。

迈向紧凑、综合、连接、包容和适应气候变化的城市
拉斐尔·塔茨
联合国人居署城市规划和设计局局长
我非常荣幸能参加此次上海2040高峰论坛。

联合国人居署和规划局看到上海正在经历的改变，希望能够了解上海未来25年改变的核心，并关注这一改变与联合国描绘的未来城市蓝图是否有关联，与气候变化是否有关联。

根据国际方面的一些实践研究，全球各大城市可能都面临着3个基本问题：城市蔓延、社
会隔离、交通拥堵。

基于这些问题，联合国人居署在“2014—2019年城市规划策略”中提出要
建设更紧凑、更包容、整合度更高和连接性更好的城市，以适应气候变化，促进城市的可持续
发展。

具体而言体现在5个方面。

1.发展更紧凑的城市，在城市形态、密度及土地利用方面强
调可持续发展。

通过发展紧凑城市的相关政策、规划和设计，包括城市更新、限制乡村开发活动、混合开发、促进公共交通等方式，减少对自然资源的开发，增加地区人口及建筑密度，集
中城市功能，从而控制城市的规模、形态和结构，促进城市经济、社会、文化的发展，提升城
市的宜居性，实现可持续发展。

2.对城市进行更好的整合。

在空间联系方面，实现经济、社会、环境、政治和文化的融合，综合区域功能并混合使用；在城市管理方面，进行纵向与横向整合，纵向整合三角也已经成为国际城市-区域。

上海较弱的方面是软实力，即全球话语权及影响力，以及政府和市场的创新关系。

所以，上海新一轮总规修编不但要继续改善城市空间和生活质量，使之具有一定的示范作用，而且应该重在制度创新，在引导城市发展、社会服务、公共财政等
方面为其他中国城市乃至其他全球城市作出示范。

在提升上海全球影响力时，出现了两个机遇：一是上海自贸区提供了参与制定国际贸易规则、提供示范性PPP协作关系的机遇；二是利用上海的科技潜力，建立开放的大数据体系，使
政府、市场、社会三方面可以共建、共享城市数据，构筑新型的城市管治。

这些创新机制可以
进一步引导上海进入有更大国际影响的世界城市之列。

芝加哥和上海是姐妹城市。

芝加哥大都会地区规划工作的特点有：1.动态规划。

芝加哥根
据社会经济的发展阶段，不断修编大都会区域规划，自1990年代以来就编制了2000规划、2020规划、2030规划、2040规划。

不期望一个规划能够管多年，而是在不断调整。

2.开门规划。

规划编制由非政府的芝加哥商会牵头，而半政府性质的区域规划委员会（CMAP）起到组织
规划、技术支持的作用，通过网站及时和社会沟通，并且提供规划样板。

因此规划反映了市场
的客观需求，而不仅仅是政府的主观愿望。

3.公共产品规划。

规划关注城市自身的建设重于关
注GDP的增长；关注经济活动的重点在于就业而不是GDP；规划工作的重点是公共产品，如交
通体系、环境绿地、基础设施、住房建设等；利用市场机制在城市建设中的规律及力量，减少
自上而下的政策干预。

4.解决问题为导向的规划。

注重各项课题研究，如人口变化、就业、交通、环保、水资源等，然后有针对地制定各项政策。

最后的规划图文相对比较简要。

5.城市规
划和区域规划结合。

芝加哥市规划和周围6个郡的规划一起编制，同时考虑美国中西部地区的
发展，体现出全球城市-区域的理念。

6.强调公众参与。

反复和社会各界沟通，规划的过程就是进行规划教育、求得理性共识的过程；在规划完成后，十分注意通过各种途径向社会各界宣传
介绍，特别是通过CMAP网站及媒体与公众互动。

当然，芝加哥2040规划也反映了美国分权行政体制的局限性。

芝加哥大都会区规划不具有对区内各个城市的法律制约作用，除了水资源利用、大交通问题以外，大部分规划政策属于咨
询性建议，虽然受到大都会地区内大部分城市的支持，但实施的影响力不及某些欧洲国家的法
定规划。

芝加哥2040规划中确定了5个发展主题，包括提升全球竞争力、建立宜居社区、营造健康的自然环境、保持多样性和建立协作的城市管治机制。

这些目标通过3个战略原则来实现：第一，建立城镇中心体系。

芝加哥2040规划共确定了292个中心，包括1个全球中心——芝加哥市中心、41个大都市地区的区中心、106个社区中心、127个镇中心和17个村中心；倡导混合
使用的紧凑城市形态，适宜居住，具有场所感；提供多样化、低价的住房，使城市具有种族、
民族和年龄的多样性；打造以就业为中心的、富有经济活力的城市；倡导公交导向的开发（TOD）和公交导向的再开发（TOR）。

第二，建设区域交通廊道。

交通规划的核心，一是把居住和就业连起来，二是把货运与客运分开。

芝加哥修建新的外环通勤铁路，连接奥海尔国际机场和西南
部的就业中心，减少中心之间的机动车出行；在内环新增联系奥海尔机场和中途机场的地铁线，在站点和居住地点、就业地点之间提供公交巴士服务；增加4条新的货运铁路走廊，减少货运
和客运冲突。

第三，打造开敞空间。

一是建立农业保护地，二是依托芝加哥现有的水域，主要
是东面的密歇根湖及芝加哥河，建立区域绿地。

上海可以从中借鉴一些经验。

一是开门做规划。

政府要与非政府组织以及商业组织合作，
从而充分了解社会及市场需求；要有公众参与及规划公关，反映公众关心的问题，对敏感问题
进行沟通；通过大数据的共建、共享来实现公众参与。

二是转变规划理念。

要以解决实际问题
为导向，而不是为了把规划当作展览陈列品；政府投资要重在在社区建设中的公共产品，而
CBD的发展则主要依靠市场资金，由政府引导投资方向；交通布局与土地利用调整一起考虑，
以满足职住平衡、便捷交通；做动态的规划，积极应对变化。

三是重视政策分析。

在规划实施
及政策方面要注重专题研究；对政治高度敏感，在政策窗口打开时，把握时机，积极参与地方
立法，使规划实施有制度化保证。

四是运用高科技的规划编制技术。

借助GIS、大数据等技术
为各区提供框架规划方案。

上海具有难能可贵的优势，期待上海有更多的创新。

全球城市网络中的上海2000—2013
本·德鲁德
比利时根特大学地理系教授
我们的研究小组名叫世界城市研究小组（GaWC），主要通过APS（高级生产性服务业）公
司办公网络的系统分析，研究城市在全球网络中的定位。

我们在2000年和2013年做了调查。

在这段时间里，很多国际化城市发生了地位的变化。

纽约、伦敦代表着国际化城市的最高水平，
从上个世纪80年代已经巩固了自己作为全球城市的地位。

国际化城市能提供一些非常特别的高端服务。

纽约现在生产的并不是食物，而是知识、技能和联系，包括很多投资决策。

纽约和伦
敦也是全球知识经济关键的节点。

在这些知识密集型行业中，有一些领先企业都在全球大城市
设立了办公室，比如上海。

随着中国经济的发展，中国本土对于国际化服务的需求也越来越大，这些知识型公司也在上海、北京设立办公室，使上海和北京成为国际性联系更紧密的城市。

城市是如何在全球化网络中起作用的。

城市关联性之所以如此重要，是因为它关系到高端
服务、总部及决策功能，这些都是战略发展的连接。

GaWC的核心假设是：城市之间的关系可以
基于一个APS公司在多个城市共同存在进行评估。

比如我们研究很多主要公司在选址方面的决策，然后把这些决策在全球地图上画出来，了解他们整个战略决策的依据，从而了解一个城市
在国际化城市网络中的地位。

因为他们办公室的权重不一样，有的可能只是一个办公室，有的
是地区的总部，有的是亚太地区的总部。

为了清楚地了解国际城市之间的相互连接，我们按照重要程度从0到5对公司选址进行了
标注，数字越大，提供服务的质量越高。

如果一个公司的全球总部在这个城市，就标为5；有
区域总部，标为4；有多个办事处、全国总部或重要办公室，标为3；有一般办公室，标为2；
有当地合伙人，标为1；没有办公室，标为0。

只要两个城市之间有连接，就称为CDC（城市双
向联系）；把所有公司的CDC全部加起来，就可以知道这个城市的国际化程度GNC（全球网络
联系）。

例如，C公司的全球总部在纽约，在上海没有办公室，那么C公司在纽约和上海的
CDC=5×0=0。

假设A公司全球总部在纽约，在上海有一个一般办公室，那么A公司在纽约和上
海的CDC=5×2=10。

如果把纽约和其他城市之间的CDC全部加起来，就是纽约的GNC。

我们选取了全球的526个城市，这些城市的居民人口都在200万以上，并且有着重要的经
济地位。

根据福布斯排名的营业额或综合指数，研究选取了175家公司。

我们对175家公司的
办公网络进行分析，来评估526个城市在全球的地位。

有金融企业，包括数据中的全球企业，
有25%的排名靠前的咨询公司，还有25%是法律公司。

在这些服务公司的网站上，可以看到它们在很多大型城市的分支机构。

我们把伦敦的国际化程度作为一个100%的基准，其他城市就用百分比来表明。

在这些数据中，可以看一些重要城市的互相关联性以及关联性的改变。

研究起点是所有城市在2000年和2013年的排名，包括一些全球的城市GNC的百分比。

有些城市国际关联性的改变非常小：伦敦、纽约的关联性最高，在2000年、2013年都是世界排名最高的。

有些城市的排名稍微有些调整，最为明显的改变是上海在2000年GNC是42.5%，到2013年GNC是64.5%，排名跃升为第7。

上
海已经发展成为一个全球领先的城市，与其他全球主要城市有着强大的关联性，尤其是在长三
角地区。

上海和北京在2013年的关联性非常高，主要的大型服务公司在这些城市有分支机构。

如果有一个公司决定来中国，可能不会在北京、上海之间进行选择，而是开两个分支机构。

一些咨
询公司在上海设立办公室，可能是关注国际贸易，而在北京设立办公室，可能是更关注政策的
制定等。

因此，北京、上海的角色不一样，它们不是相互竞争，而是根据不同的特色有不同的
关联性。

从2000年到2013年可以看出，有些城市的关联性越来越好，而有些城市的关联性越来越差。

这些城市宏观上是从西方向东方进行转变，这是非常重要的一点。

波士顿在北美的关联性
非常高，甚至比华盛顿更好。

中国除了台北外，其他城市的关联性都越来越高，有一些中国城
市比其他城市发展得更好，特别是北京、上海。

从全球的关联性来看，甚至从其他机制看，上
海和北京、香港一样，都代表中国的门户。

巨型城市、风险社会及亚洲倡议
李昌炫
韩国首尔国民大学教授
据中国国家统计局2013年的最新数据表明，中国城镇化指数是53.7%，相信这个指标未来
还会持续提升。

我们的生活有赖于如何设计所生活的城市，所以一定要提高城市生活的品质。

第一，亚洲巨型城市的发展趋势。

亚洲国家的城市化指标目前还没有达到75%，而到2015年，中国的城市化人口将会达到10亿，超过了所有美洲地区的城市人口，也包括了欧盟地区的城市人口。

这个数字非常惊人。

现在全世界有众多的巨型城市，如纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等。

亚洲也有众多的巨
型城市，如东京、首尔、雅加达、孟买、上海、卡拉奇、北京等。

到2025年，中国25%的GDP
可能将由8个巨型城市来贡献：北京、上海、天津、深圳、武汉、重庆、成都、广州。

第二，风险社会。

风险社会包括污染、新发现的疾病、犯罪等，城市发展如此之快，整个
过程中带来了很多风险。

特别是亚洲的巨型城市，在不断发展的过程中，比西方的巨型城市面
临的风险更高，所以必须考虑这些风险。

对东京、北京、首尔这3个首都城市的调查显示，大约有76.7%的城市居民觉得现在他们
居住的城市风险高于10年之前。

北京居民比首尔、东京居民乐观一些；东京、首尔居民更悲观，特别是日本核电厂泄露导致了一系列担忧。

关于10年之后城市是否安全，数据表明，未来比现在更悲观。

特别是东京居民，认为未来的风险比现在更高。

就社会风险而言，首尔还是比较悲观的：比如在日本、中国、韩国3个国家的城市中，韩
国城市的自杀率最高；亚洲国家中，韩国的出生率最低。

还有老年贫困人口的增加、经济不平
等的增加等问题。

韩国已经取得了经济发展，像三星、现代已经是国际企业，制造业发展得很好，但是社会发展却面临着问题。

第三，亚洲倡议。

城市化进程的改革，叫做“第二次现代化”，这是未来的发展方向，必
须管理和控制各种风险，建立更为安全的城市，需要建立一个亚洲城市模型。

“城市，让生活
更美好”，这是上海的标签，也是一个了不起的宣传语。

首尔也在进行“第二次现代化”，是一座追求高质量生活的城市。

首次制订了2030年首尔城市规划，也邀请了市民参与城市规划。

2013年7月，首尔推出了巨型城市的智囊团，其中北京、上海的大学和首尔国民大学共同进行了创立工作。

长期以来，亚洲有自己的城市发展原型，特别是巨型城市发展的原型。

亚洲城市向西方城
市规划借鉴经验，也许失去了亚洲城市自己的独特性。

希望亚洲人进行自己城市的规划。

其中
最重要的一点，就是人和人之间的沟通，人是城市的核心。

要考虑“以人为本”，调和人与自
然的共存。

城市规划并不仅限于建设硬件设施，还体现了社会未来发展的理念。

上海是海纳百
川的城市，是海派城市，是亚洲巨型城市规划的原型。

上海的大学、机构和专家可以举起这面
旗帜，建立一个属于亚洲的现代化城市模型。

回归战略性与政策性
——总体规划的批判视角
石楠
中国城市规划学会副理事长兼秘书长
研究总体规划要思考规划工作的背景。

一是规划是面向本行政区的地方性事务，由地方管理；二是规划工作要思考“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好地发挥政府作用”两个
前提；三是地方立法权将对城市规划产生的影响趋势；四是“由扩张性规划逐步转向限定城市
边界、优化空间结构的规划”的要求。

这些背景为我们规划工作的转型或调整提供了一些思路。

同时，我们也需要了解其他国家和地区的做法。

规划通常分两个层面，战略性长期规划和
实施性控制规划。

例如大伦敦空间发展战略，明确规定了重点要素的安排，诸如生态保护、公
共物品提供、历史文化遗产保护、各种利益协调等问题，这都不是市场能解决的问题，需要在
战略层面上做一些制度安排。

澳门规划法对于总体规划的规定，重点在于划分城市化与非城市
化地区，其目的不在于推进，而在于阻止土地城市化，这与我们的理念不同；同时非常强调战
略性规划，比如类似空间结构这样的专项内容，是作为总体规划的核心，通过一系列方针、指
引进行指标性控制，引领市场做具体的土地开发，而不是去做具体地块的用地安排。

总体规划的战略性需求很明确，但我们的总体规划是战略性的吗？可能存在一些问题：第一，过多的技术细节淹没了规划的战略属性；第二，过分强调技术理想无法适应政治决策需求；第三，结构性空间的总体控制能力显著下降，如开发区泛滥导致总体规模失控和形态畸形；战
略性生态空间不断被蚕食；大量区域性基础设施与城市毫无关系；房地产导向的改造更新出现
大量的门禁社区、新的大院；一区多园模式的盛行出现碎片化的“城中之城”等，这些都是在
肢解我们城市的总体结构。

为什么会这样？有以下3方面原因：首先，政府处于转型中，行政力量还不适应市场的资
源配置作用；其次，从专业上来讲，依旧是技术导向思维，缺少政治上的理解，作为政府部门，尤其在欠发达地区，英雄主义、大规划理想依然是主导；再次，总体规划承载了过多的责任和
期望，从过去的各项规划纳入城市总体规划，到其他规划雨后春笋般出现，规划部门存在不适
应与惯性思维，总希望通过“完善”来强化总体规划位置，对抗部门规划的挑战。

总体规划应该是政策性的。

政策性领域的核心是协调各种利益关系，总体规划中最突出的：一个是央地关系的协调，另一个是城市总体与局部地区关系的协调。

目前总体规划还称不上作
为利益协调平台的政策性规划，更多的只是一种带有政策性的目标。

一是缺乏部门间协调沟通
的有效机制，一些政府规划变为部门利益的载体；二是规划师不理解政府决策程序的价值取向，试图通过专业手段来协调政府政治过程；三是习惯于传统的“指定性”安排，不善于采用政策
性工具进行指标性管理；四是总体规划核心价值观的缺失，总体规划的根本目标与时代需求脱节。

这是什么原因造成的？首先，我们的政治体制改革与经济体制改革不同步、不配套，现行
规划体系是经济分权与传统政治体制相结合的产物。

中央政府审批很大程度是计划经济的遗产，有助于实现国家总体经济增长目标，但无法应对环境代价和社会矛盾的激化，在多元化的今天
不是理想的成功模式。

其次，是利益固化的问题，改革进程中行政部门有自利性的行为价值取向，在部门立法日渐受堵的背景下，各个部门希望求助于规划来维护其利益。

再次，规划部门
的能力不足，对发展阶段的判断、对政治过程的解读、对规划实效的主动追求的能力都有待提升。

进一步讨论，首先，空间关系是核心问题，但不是全部，更重要的是调节社会关系和达成
和谐社会关系的程序与机制。

政治合法性远比技术合理性重要，要研究“基于技术合理之上的
政治正确与经济可行”，学会寓“技术合理”于“政治正确”之中，否则总体规划永远难逃搁
置的厄运。

其次，规划本质上属于地方事务，审批本身不是目的，关键是总体规划中应明确国
家、区域利益，并加以强制规定，辅以国家政策（如国家城镇化规划）指导和监督（人大、社会、民众、舆论）。

再次，有限政府是有效政府的前提。

审慎思考总体规划审批、甚至是总体
规划本身的法定地位问题。

按服务型政府和社会治理的理念，特别是“法无授权不可为”的要求，从依法治国的角度寻求变革，系统梳理总体规划上凝聚的行政权力。

然后，要摒弃“龙头”梦，树立“平台”观。

强化政府内部门间以及政府内外组织间的协作是当今世界公共管理改革
的主流。

部门间关系的核心是协调，而非形式上的合一或大一统。

作为公权的象征，所谓的综
合协调，关键是在宏观层面的平台作用，避免结构性失衡，这是目前政府规划以及总体规划的
尴尬之一；微观层面是以私权领域为基本核心的，应该更多地让位于市场的决定性作用。

梳理一下我们这30年改革，外部环境已经发生了翻天覆地的变化，但是我们总体规划本身理念没有变，怎么办？守底线——公共利益。

所以，总体规划的目标要转变，要从过去的促增长，到现在的保公平、继续促增长。

总体规划的定位要转变，要改变技术工具、技术抓手的身份，走向利益协调平台，强化底线意识。

总体规划的技术内涵要调整，强化“结构性”预测与
导向，在“权力清单”范畴内，强化“负面清单”意识下的“底线控制规划”，给市场留有更
多空间，也为下位规划留更多的空间。

我提出4个方面的底线包括：公共空间、公共设施、公
共住宅和公共安全。

这些事情是政府解决不了的，必须通过总体规划结构性控制才能保证。

总体规划的作用是引导城市有序发展，保证城市居民的健康、安全、公共福利、舒适的生
活以及实现其他社会目标。

一要体现综合性，应包含城市所有地理部分和所有功能要素，是各
方协调的结果，也许不是技术上的最佳，但必须是各方能够接受的共识；二要体现总体性，总
体规划所提出的政策和计划是概括性的，不一定局限于具体的区位或详细的管理；三要体现长
期性，总体规划的关注点超越当前紧迫问题的回答与应对。

今天的环境发生很大的变化，所以规划的属性要变，内容要变，方法更要变。

当前，规划
应该作为政策性空间规划、策略性结构安排与开放性协调平台，更加突出问题导向。

同时，还
要回归地方事务，既要强调国家利益的绝对权威，又能体现地方利益的合法性和合理性。

如何建设一个美好的城市
华强森
麦肯锡全球资深顾问城市中国计划联席主席
城市作为生活的场所，有很多因素需要考虑，诸如居住、交通、医疗、教育和就业等等，
这些给城市管理者带来了很大的挑战。

任何一座城市都可以变得美好，但是怎样才能让一座城
市走向卓越？
我们采访了来自世界各地的市长，并且对全球超过35个城市进行了深入分析。

我们发现，卓越城市在多个重要维度上做得非常出色，包括经济增长，如人均GDP、就业、税收；社会进步，如医疗、教育、治安；环境保护，如水资源、碳排放、废弃物、生物多样性。

在城市建设这个问题上，卓越是一种追求，它是根据城市的发展轨迹来定义的。

卓越不是
一个愿景，而是具体的目标；规划的根本目的不是解决理论问题，而是要解决实实在在的问题。

尽管城市实现卓越的途径有很多，但卓越城市都在3件事上取得了成功，即实现智慧增长、事
半功倍，以及赢得对变革的支持。

第一，实现智慧增长。

首先要激活一项经济战略。

为了提高企业的竞争力，提升经济的价
值链，城市应该有所为有所不为，不可能每个行业都顾及，而应该有一些重点，要考虑企业将
来发展的机会以及所拥有的资产。

其次要为变革做好准备。

城市是不断发展的，制定的战略要
能应对未来不可避免的变化。

再次是融入环保思维。

最后是坚持人人机会均等。

机会均等可以。