邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析

邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析
邻避设施规划之困境
??上海磁悬浮事件的个案分析’ :
郑卫
苟
【摘要】许多城市正常运行所必需的公共设施, 世界各国城市所普遍面临的现象。

这些服务于城
市地区的公共设施,虽为广大公众带来利益,但
都面临因负外部性而引发的公众抵制现象,这种
现象一般被称为邻避。

长期以来,邻避现象被视其危害却由设施所在地的居民所承受.因此,极
为公众自私心理的反映,其症结也被归因为利益易引发当地居民的抵制.反对将这些设施设置在
问题。

通过对上海磁悬浮事件的分析,指出邻避其家附近,由此造成了公共设施的难产。

这些
具有负外部性效应的公共设施也被称为邻避设
设施规划冲突背后存在着复杂的矛盾关系,并非
司
单纯的自私心理或利益因素能够解释。

邻避设施施。

所谓邻避,系由英文””
誊
艟造
规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上, 意译而来,直译即为”不要在
我家后
嚣;
解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键院”。

问题,方能促进规划的顺利实施。

造成邻避设施规划困境的根结在于利益问啪
【关键词】邻避;公共设施;公共利益题,这在学术界已得到普遍认同。

如蔡宗秀指
蛋
瓷罢
出: “邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的
舌雩 . . 特征。

通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享.然其
设施产生的外部效果如污
引.
染.房地产下跌等却要由设施当地居民所承担。

基于邻避性设施的’有福同享.有难自己
.当’特性.使得被选定设置邻避性设施之社区避
, 之唯恐不及。

”?但是,当利益问题显性化而导.
致冲突发生时,就不能再简单地用利益来诠释一切。

许多研究成果表明,邻避
设施规划冲突现象
【文章编号】? , 非常复杂.具体的邻避原因和矛盾焦点往往不尽 .
相同,一些;中突事件甚至还纠结着政治因素。

丘【中图分类号】; 昌泰在总结台湾地区的邻避中突时.就曾指出选 . 票问题是重要的一项问题纠葛.地方政治实力为
【文献标识码】
了在选举时获取更多的选票支持.常常介入邻避【作者简介】设施规划,致使规划极易变质为”泛政治化“行
.
郑卫
一,男, 为。

,
博士,浙江大学区域与城
市规划系讲师。

近年来.我国频频发生此类中突事件。

如 , ,
收稿日期】, 年.北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目,在巨大的民意压力下,被国家环保总局责令缓建。

.
年度浙江省教: ; 年,上海春申高压线事件中,沿线居民与电育厅科研计划项目
力公司发生激烈中突,导致政府不得不出动警察
;
和
维持秩序。

年,上海磁悬浮事件。

引发居民
年度教育部人文社会科
大规模的”散步”行动,项目至今无法启动。

引言
学研究青年基金项目
年.广州骏景变电站建设引发“散
资助。

步“事件.南方电网强行开工的月日当天. 因负外部性而产生的公共设施建设困境是万方数据步“。

信访办也组织政府相关部门和专家与居还发生了警察与骏景小区居民的直接冲突。

这些民代表的协调会,但未能达成共识。

月日下冲突事件不但使公共利益受到巨大损害,而且影响社会的稳定秩序.造成了严重的后果。

午。

沿线小区上千居民?在人民广
场集会反对磁
本文主要以利害关系人之间的矛盾冲突为切悬浮项目,后又向南京路挺进, 直到下午时左
右散步”到南京路河南路路口为止。

日. 入点,对我国目前的邻避设施规划困境作一初步陆续有宣传车开进相关小区,对居民进行说服研究,期望为城市规划实践提供有益的借鉴。

工作。

但当天下午,仍有部分居民到南京路步行街”购物”。

日,上海市委机关报《解放日
上海磁悬浮事件简况
报发表社论,批评市民上街已发展成“街头政
治”,破坏社会和谐。

,磁浮公司和环评单
.磁悬浮事件发展历程
..第一阶段位表示将组织专家研究论证居民的意见和建议。

日。

上海市政府新闻发言人称.磁悬浮项
年月。

沪杭磁浮项目获得国务院立
日,上海市
项。

日. “上海环境热线”网站”发布《磁目仍处在听取意见和优化阶段。

长韩正表示,沪杭磁悬浮上海机场联络线工程仍
浮交通沪杭线工程环境影响报告书公告信息》。

日.该网站又公布沪杭磁浮交通工程环在论证过程中,不在上海确定的年全
市重大
境影响公众参与公告》,并发布《沪杭磁浮交通工程之列。

至此,磁悬浮事件暂时告一段落。

工程环境影响报告书《简写本》。

环评报告称
磁悬浮项目的环境影响符合相关标准.工程建设 .利害关系人从表面上看,磁悬浮事件中涉及的利害关
可行。

此后,上海市规划局对磁悬浮项目进行规
划公示。

项目信息被沿线居民陆续获知后引起很系人.一方是建设单位??
上海磁浮交通发展有
限公司,另一方是磁悬浮沿线居住区的居民。

但
大争议,加上浙江省对该项目并不积极等原因, 实际上.政府是比建设单位更为重要的利害关系工程被暂时搁置。

非
.. 人。

因为,上海磁浮交通发展有限公司由上海潜第二阶段
峙
年月日,上海磁浮交通发展有限公申通集团有限公司,上海宝钢集团公司等家国
网
赫
有企业共同出资组建,实质上属于政府所有制企司以”沪杭磁浮上海机场联络线”项目名称向国业。

更为关键的是政府是磁悬浮项目的直接推家环保总局递交环评报告。

随后,在环评报告尚手.没有政府的支持,磁悬浮项目是不可能启未得到环保总局批复的情况下,磁悬浮机场联络动的。

可以说,政府才是磁悬浮项目的真正决策线项目开始向沿线小区居民公示。

公示中.动迁者。

的红线距离规定为.。

日前后,拆迁
公告张贴到沿线小区布告栏。

拆迁工作引起沿线或许有人会质疑,将磁悬浮建设中的利害
关系人仅仅归纳为政府.磁浮公司和居民三方显居民的激烈反对.在居民连续上访和抗议活动的得过于简单。

诚然,磁悬浮项目涉及的利益主体压力下,中旬由环保总局主持的环评报告评组成是比较复杂的.即便政府内部对此也存在不审也无果而终。

而浙江省也于月份表示放弃在同的意见。

但是.就研究而言,这种做法却是必年前建成通车的计划。

无奈之下,磁浮公司要的。

诚如韦伯所言: “理想类型越是被构想得又用“机场快速公交工程”名义,将磁悬浮上海清晰和明确,也就是说,在这个意义上它们越是机场联络线作为世博会配套大型工程项目,以此获得上海市政府批准。

在建设单位急欲开工的情远离实际,它们就越能做出自己的贡献。

这一点
既体现在术语学和分类学,也体现在认知方法论况下,政府开始组织座谈会进行协调,但居民并上。

”
不认可环评报告结论。

随着事态进一步敏感.拆从利害关系人在磁悬浮事件中的立场分析, 迁工作被暂停,政府也宣告进行项目优化调整。

..第三阶段居民是抵制该项目建设的一方.而政府和磁浮公
年月日,上海市规划局在规划局官司则属于主张磁悬浮建设的一方.但政府处于绝
对主导的地位。

这样,利害关系人的矛盾在很大
方网站上公示了经过优化后的机场联络线草案。

年月日, “上海环境热线”网站公布沪杭程度上就表现为居民和政府的对立。

双方的矛盾
主要集中在公共利益界定.利益保护和程序公正
磁浮上海机场联络线龙阳路站一虹桥综合交通枢
个方面。

纽环境影响评价公示和沪杭磁浮上海机场
联络线龙阳路站一虹桥综合交通枢纽环境影响
报告书。

环评报告书声称工程建设可行。

公共利益界定
沿线小区居民并不认可这一结论。

元旦过
磁悬浮项目的公共利益界定是双方激烈争辩
后,陆续有居民组织上访和反对磁悬浮的“散
万方数据的一个话题,矛盾围绕着两个方面展开:一是磁涉到很多环节,示范线亏损有其必然的原因.至
悬浮项目的公益性,二是利益关系的取舍。

少其预期的规模效应未能充分体现出来。

其中.
最有说服力的观点当属沿线居民财产和身心健康
可能受到的严重影响。

但这些不同理由的最终目
.磁悬浮项目的公益性辨析。

..双方观点
的都是一致的.就是对磁悬浮项目公益性的质
疑。

政府和磁浮公司观点
在整个事件过程中,政府和磁浮公司一直强就双方在磁悬浮项目公益性界定上的中突而
调磁悬浮项目的公益性,具体理由又可分为两个言,焦点在于备方对公益性的解释是否具有充分
层面。

一是磁悬浮在国家交通战略层面的意义。

的说服力.能够得到对方的认同。

分析表明,由
政府和磁浮公司认为磁悬浮是后高速铁路时代于问题关注重点的不同.造成双方无法在同一层
的战略技术储备,是可以替代飞机的现代战略交面的对话平台上实现有效交流,加上双方的辩护
通技术,具有国家战略意义。

沪杭磁悬浮和磁悬
理由都缺乏准确的数据和严密的逻辑支撑.致使
浮机场联络线项目也因此获得了公益性的特征。

双方在磁悬浮的公益性认知
问题上各持一端,均
二是具体项目的公益性.包括疏解世博会交通压无法说服对方或达成妥协。

力,为浦东机场和虹桥机场提供快速联络等。

两
个层面相比.显然前者才是其关注的重点。

.利益关系的取舍
..双方观点
居民观点
居民则质疑磁悬浮项目的公益性,理由主要政府和磁浮公司观点
包括个方面: 政府官员在座谈会上表示,在建设中要处理
一是.磁悬浮对沿线居民的生命财产造成了好国家利益和公众利益兼顾问题.
并声称上海市
极大危害。

居民认为,磁悬浮对周围环境造成了民很少有人反对磁悬浮.因此
持反对意见的居民
严重的电磁辐射.噪音.振动等不良影响,而且仅是少数,此外还将居民反对原
因归结为磁悬浮
房地产价值也严重缩水,因此磁悬浮项目的公益与其切身利益相关。

从这些言论中反映出政府在
性很差。

一些概念理解和使用上的混乱。

二是,居民认为,地铁二号线已经延伸到浦首先,国家利益主要是政治学的范畴,是国
东机场,经济便捷,而磁悬浮票价高.又无法保际政治特别是国家安全研究中的一个基本概念。

证足够的客流量,纯属重复建设。

虽然.学者们对国家利益所下的具体定义不
尽相
一蓐斟浴壁。

一可兰刃
三是,居民以磁悬浮示范线巨额亏损事实为同。

但是,在利益界定单位是国家
这一点上却是
例.认为磁悬浮投资效益差,从经济角度分析. 一致的。

如王逸舟认为“一般地讲,国家利益是
,一精艟??稚艟”羞广..?翟时
指民族国家追求的主要好处.权利或受益点,反
修建磁悬浮的意义不大。

四是,居民认为磁悬浮是商业项目.属于企映这个国家全体国民及各种利益集
团的需求与兴
业行为,其建设是为了赢利,因此并不代表公共趣。

”。

阿姆斯特茨对国家利
益的定义是: ”国
利益。

家利益的概念通常指国家相对其他国家而言的基
..公益性认知的分歧
本的需求和欲求。

”国家利益概念更多地运用
以上的观点归纳清晰地反映出双方在磁悬浮于处理国与国之间的关系,因此,所谓要处理好
项目的公益性认知上并非处于同一个层面,政府国家利益和公众利益兼顾的言论,如果是要表达
和磁浮公司更多地是基于交通战略层面的考虑, 磁悬浮项目在国家安全中的重要地位,那么,显
而居民则更关注于项目的现实性。

然不是磁悬浮项目本身所能承受之重,也不是居
政府和磁浮公司对磁悬浮的公益性解释显民利益诉求所能承受之重。

然无法得到居民的认同。

其在交通战略层面的考其次,公共利益界定并非以人数的多少为标
虑,与居民的切身利益并无直接关联,因此无法准.也就是一个相关空间内大多数人的利益或者
得到居民的共鸣。

而疏解世博会交通压力和联结不确定多数人的利益并不必然代表公共利益,少
浦东.虹桥机场的理由,与沿线居民的利益关联数人的利益也并不一定就不代表公共利益。

如果
性也很小。

与不可知的环境风险后果相比,这些仅以人数多少作为公共利益的判断标准,那往往
理由对于居民可谓是毫无说服力。

要陷入多数人暴力”的误区。

因此.以少数居
居民质疑磁悬浮公益性的几方面理由,有些民和全上海市民进行对比,并不能论证项目的公
是错误的,如以企业运营和营利性来否定磁悬浮益性。

更何况,并未有上海市民对磁悬浮项目意
项目公益性的观点;有些是说服力有所欠缺的, 见的详细调查。

如以磁悬浮示范线的投资效益来否定整个项目。

第三,政府将沿线居民抵制的原因认定为自
因为,对于磁悬浮这一类型的项目,投资效益牵身利益的相关性.隐含的意思就是居民为了个人
万方数据私利而抵制磁悬浮建设.其行为的动机是出于自滑向政治化的利益关系交锋.导致无法构建一个
私心理,这不但曲解了公共利益的涵义,而且否统一的.理性的对话平台.结果造成各自表述自
己观点却无法达成真正交流的局面。

定了居民行为的积极意义。

从学理上分析,笔者
更倾向于将居民的抵制行为视为自利行为.而非
自私行为。

因为“自私行为往往会通过损害别人
利益保护
的利益而达到自己的目的.而自利行为则是在给
利益保护问题是双方矛盾的焦点.包括环境
定约束条件下作出的谋求自身目标函数最大化的
决策行为。

” 风险认知和利益补偿两个方面。

综合分析.笔者认为.政府声称的国家利
益,其真正所想表达的意思应该是自计划经济时
.环境风险认知
期以来频繁使用的国家利益的含义,即大众的利磁悬浮的环境风险是利害关系人双方冲突的
益.或者也可以称之为全国人民的利益.其言下核心问题。

磁悬浮带来的环境风险主要集中在电
的公众利益也应该是集体利益的含义,即相对于磁辐射.噪音和振动个方面.其中又以电磁辐
全体国民这个大集体而言的小集体。

因此,所谓射最为引起争议。

上海市规划局有关负责人表
的兼顾国家利益和公众利益也就是兼顾全国人民示.收集到的居民意见大部分还是担心噪音和电
利益和小集体利益的意思.但这就变成了教条式磁辐射”。

城市公共设施邻避原因调查也显示。

,
的集体和个人利益关系的扩大版,实际上还是要磁悬浮的邻避原因主要为电磁辐射.%和
噪音.%。

结合上海磁悬浮事件中的居
求沿线居民牺牲自己的利益。

?
居民观点民行为分析,可以认为公众对磁悬浮有着较高的
居民认为公共利益并不必然高于私人利益。

风险认知。

在座谈会上,一些居民代表的发言中频繁使就目前的科技水平而言.三方面的环境风险
瓮崔
融
用了”人民”这一用词,如“沿线人民生命安全除了采用一些工程技术方法进行控.主要还
受到威胁”. 。

下策就是一意孤行,不考虑人民是需要通过设置一定的安全间距来达到减少对人盯
造
体影响的效果,但前提是存在一个各方都能接受
的利益,在现有的所谓优化方案上进行建设”.
国
薄
“你们做决策的时候,科学民主是着眼点.人民的环保标准。

许多邻避设施都有相应的安全问距
的利益最重要”等等。

可以看出.居民对私人利的规范规定,而磁悬浮却没有.因为迄今为止尚
益进行了词语转换,将其转变为人民利益。

这种未有任何机构出具过磁悬浮对人体伤害的实验报
词语转换在表达时毫无生涩之感,或许与磁悬浮告和数据。

德国磁悬浮试验线路.采用了
项目涉及面之广有一定的关系。

但不管怎样,通的两侧安全距离标准。

上海浦东机场到龙阳路
过这一转换,公共利益并不必然高于私人利益的的磁悬浮示范线除了在两侧各留宽的安全距
离外,还分别规划了宽的一级防护带和
观点就顺理成章了。

也有居民表示现在不是战争
时期.而是和平年代.因此不愿意舍小家顾大宽的二级防护林带。

上海市城市规划管理技术
家,这表明一部分居民认为公益优先私益只有在规定年规定.磁悬浮两侧新建.改
特定的条件下才威立。

建、扩建建筑物.后退轨道中心线距离一般不得
..政治化的利益关系交锋
小于。

但这些都不是正式的安全间距标准。

显然,在公私利益关系臼勺取舍上,双方形成磁悬浮机场联络线方案中设计的安全间距采用了
了尖锐的对立。

虽然,双方在利益表述上的实际 .的标准。

的安全间距规定引起沿线居民极大的
含义是公共利益与私人利益的关系.但却都运用
了富含政治性意味的利益用词来替代公共利益或恐慌和不满,他们纷纷质疑.间距对于防止
私人利益,从而形成了政治化的利益关系对话局电磁辐射的有效性,要求对电磁辐射至少进行两
面。

年的生物实验。

一些小区还挂出横幅,明确表示
反对的规定。

在对话中,政府将公私利益问题转换成个人
利益和集体利益.集体利益和国家利益关系的处政府和磁浮公司则表示的防护间距已
理上,这样不但回避了与居民就公共利益进行交经满足安全要求.强调磁悬浮轨道~以外就
已经完全达到了背景的辐射强度,认为噪音问题
流和沟通.而且将利益取舍问题导入到带有浓重
计划经济时期特色的价值评判渠道.以便轻车驾也可以通过降低运行速度的方法加以解决。

熟地掌握主导权。

而居民则以人民利益回应,以
对抗政府的话语权。

这样,公私利益冲突就演变
.利益补偿
成政治性的人民利益和国家利益的碰撞。

双方在磁悬浮给房地产价格造成的损失也是居民感
公私利益取舍问题上的对话也从理性的利益沟通到非常不满的地方。

一些记者在采访中.也常常
万方数据听到居民对房价下跌的抱怨似。

在座谈会上,居悬浮噪音和电磁辐射安全间距标准方面的研究,
民代表提出政府应该给予一定的经济补偿。

尚处于空白状态,而政府的公信力也因其自身的
对于沿线居民房地产损失问题,政府和磁浮
利害关系人角色而大打折扣,所以.这一想法势
公司并未有任何表示,也未对居民代表提出的经必无法取得预期的效果。

由于双方在风险和安全
济补偿要求作任何的回应,显然这个问题尚不在间距认知上的巨大分歧.又缺少正式的安全标准
其考虑范围。

或科学的人体伤害实验报告可以作为评判依据,
由于双方矛盾对立直接围绕着磁悬浮项目兴必然无法达成妥协,从而陷入冲突的死结。

建与否展开,也就是说,并非是在项目实施已经
预设的前提下进行对话.或是已经就妥协达成一
程序公正问题
定的共识,因此,利益补偿问题不是双方主要的
关注点,意见交流也比较少。

程序公正也是这次磁悬浮事件中引起极大争
议的问题.矛盾主要集中在公众参与程序上。

.冲突的死结??安全间距与拆迁成本
在安全间距问题上,利害关系人双方形成
.双方意见
..居民意见
尖锐的冲突。

就居民而言,德国或者磁悬
浮示范线安全间距标准和机场联络线. 居民对公众参与的意见主要有个方面: 控制间距之间的差距实在太大。

在尚未有正式的公示方式。

居民认为磁悬浮
方案公示方
磁悬浮安全间距标准可以作为判断依据之前,
式选择在居民不熟悉的网站上发布,存在规避公
必然成为居民认定的安全间距底线。

因众参与的嫌疑。

他们提出必须在沿线
居民区.机
此,沿线居民强烈要求扩大安全间距设景标准。

关,学校贴出公示,而且上海公众媒体必须转载
一位居民代表在座谈会上就提出,如果一定要实公示和环评报告。

咎落
:讲
施磁悬浮项目,政府必须执行的安全间距公示期限。

公示期限也是一个让
居民诟
普潜
艟壁
标准,实行以内全部拆迁。

病的问题.他们表示两次环评公示的期限都只
嚣;
由于联络线经过人口密集的市区,拆迁成本有短短的天,不利于更多的居民知
悉并参与讨
啪
极高,提高安全间距标准就意味着拆迁成本的急论.强烈要求将公示期延长。

剧增加。

一位专家表示.就是的拆迁和补偿意见沟通。

居民认为沟通应该是双向
舶
成本也不是上海磁浮公司所能接受的蒋。

因此对的,不应该出现居民反映意见,而政府和磁浮公
舌呈
于政府以及磁浮公司而言. 的拆迁成本超司却不作解释和回应的局面,他们认为这种单向
出了其经济承受能力.显然是难以接受的。

的沟通和听取意见方式已经变得流于形式。

实际上,双方在安全间距上的争议根源在于信息封锁。

居民还极为反感政府对信息
磁悬浮的环境风险。

许多居民表示,如果有科学的封锁,尤其是对网络论坛
的封锁世。

的数据能够证明的距离对人体无害.他们 ..政府和磁浮公司态度会支持磁悬浮建设。

政府曾寄希望于通过科普宣
政府并未对磁悬浮环评过程中的公众参与程
传来化解居民的疑虑和担忧.但由于世界上在磁序纰漏作太多解释,声称项目尚处于听取意见阶
段,公示主体是科研单位而不是政府,似有与建
设单位保持一定距离,以便更好地发挥居民和磁
浮公司之间意见协调和裁定人作用的意图。

面对
表’ 两次环评居民参与公示比较
居民对程序问题的质疑,政府更强调居民应该通
.’
过正常渠道来反映意见。

特别是在年月
沪杭磁浮交通工程环境影响公沪杭磁浮上海机场联络线龙阳路众参与公告站虹桥综合交通枢纽环境影响评
日“散步”事件发生后.政府通过各种方式要求
价公示
居民以合法方式来表达诉求,呼吁维护社会稳
公示方式”上海环境热线“网站“上海环境热线”网站定,表示搞”街头政治”是不允许的”。

而磁浮
公示期限 ..天天
公司对程序问题未作太多回应.仅表示是按照法沿线居民以及关心工程的居民征询范围
定要求操作。

征询内容《沪杭磁浮交通工程环境影响公众认为公示的环评报告简本中所涉。