法定机构的立法现状与完善建议

法定机构的立法现状与完善建议
一法定机构的概念
目前，关于法定机构在国内并没有统一的定义，各个试点地方在各自的地方法规或规章中对法定机构做出了自己的界定。

如2007年，深圳市政府发布的《关于推行法定机构试点的意见》中对法定机构的界定是：法定机构是依特定立法设立，依照国家有关法律、法规、规章规定进行监管，具有独立法人地位的机构。

而2011年，广东省编办制定的相关规定对法定机构的表述是：根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。

笔者认为，广东省编办对法定机构的定义涵盖了设立依据、主要职能、编制特征和机构定位等方面的内容，是对法定机构内涵比较完整的表述，但仍缺乏治理结构、组织架构、人员构成和经费来源等重要内容。

一般而言，法定机构是指依据专门法律法规或规章等设立的，承担公共事务管理职能或公共服务职能，实行自主管理、独立运作，经费来源灵活，能够独立承担法律责任的公共机构。

法定机构既非政府，也不同于普通的事业单位，而是实行企业化管理，不以营利为目的的公共机构，而且它享有完整的区域管理权限。

前海管理局局长郑宏杰曾这样描述其职能：是企业化的政府，但不是政府的企业[1]。

法定机构是我国加快政府职能转变，把部分政府权力还给市场的产物，是破解传统体制与社会经济快速发展之间矛盾的必然选择，也是社会对公共服务的种类、效率和层次等要求越来越高与政府职能转变相对滞后之间的矛盾不可调和的产物，具有承接政府职能转变的重要功能，也是提升社会管理和服务水平的有效途径。

法定机构在我国算是新鲜事物，因为其成立时间较晚，在全国范围内的数量十分有限，而在其他国家和地区，法定机构成立时间更早而且大量存在。

法定机构在美国被称为“独立机构”，在法国被称为“独立行政机构”，在日本被称为“独立行政法人”，在韩国被称为“独立执行机构”。

纵观世界，法定机构大致可以分为三大类：英国模式、中国香港模式和美国模式。

以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构没有独立的地位，仍隶属于政府某个部门，受主管部门领导，在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。

香港特区的法定机构是公共管理制度的一大特色，它们是存在于政府行政系统之外的一个独立的体系，不像“英国模式”隶属于一个政府部门，但与有关政府部门保持着“虚线”联系，属于“半官方”机构[2]。

美国模式的最明显的特点在于独立行政机构，集立法、
司法、行政三权于一身，权力很大，办事效率也高[3]。

二法定机构的特征
根据法定机构的定义可知，与一般法人机构相比，法定机构具有自身明显的特征，具体有以下几个方面。

第一，法律定位不同。

我国法律把法人区分为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等四类，而法定机构是上述四种法人类型之外的新型法人主体。

目前我国法律对该类新型法人主体的概念、作用与特征等内容并没有明确的规定，仅有部分试点城市的相关规定中有地方性的界定。

第二，依据特定法律规范成立和运作。

量身定做相关法律规范，充分体现管理运作上的自身特性，这是法定机构最重要的特征。

机构的设立、职责、经费来源、管理机构等内容都是由专门的机构法律、法规或规章来规定的，每个法定机构都有一个专门的法规或管理条例，也就是说，法定机构根据特定的法律法规或规章建立并受其监管。

第三，法人治理结构。

作为半独立、半官方组织，法定机构的治理结构一般由理事会、管理层组成，建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，实行民主管理、社会监督。

与政府部门相比，法定机构有较大的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主进行公共监管或者提供公共服务，并且独立承担法律责任。

第四，可以行使部分公共权力。

法定机构是政府架构的一个重要补充，是公务员体系之外执行公共事务和公共服务的专门机构。

总体上看，法定机构是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构，法定机构行使的是政府权力之外的社会公共权力，能对公共利益产生重要影响。

三立法现状
法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国。

新加坡与中国香港借鉴了英国的经验，在英国法定机构制度的基础上，进行了继承和发展。

2007年以后，我国积极借鉴国际经验，法定机构的数量和管理水平上都取得了长足的发展。

（一）发展现状
从2007年开始，广东省在广州、深圳、珠海等市开展了法定机构改革试点。

2011年广东省机构编制委员会办公室在深圳先行试点的基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。

2011年1月，依据《前海深港现代服务业合作区条例》，中国内地首个法定机构——前海管理局在深圳成立。

这标志着中国的机构
改革迈出了革命性的一步。

作为国家唯一负责区域开发和综合管理的法定机构，合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等是前海管理局负责的具体工作，实行企业化管理但不以营利为目的，并将政府行政管理职能和市场化开发运营职能有机结合，从而优化了政府监管，激发了市场活力。

2012年8月，广东省佛山市顺德区人大常委会正式公布审议通过《佛山市顺德区法定机构管理规定》和各法定机构的管理规定共5份文件，顺德首批4个法定机构宣告诞生。

截至2014年3月，广东省共有13家机构已进入法定机构试点行列[4]。

2016年2月广州市政府常务会议审议通过《广州市2016年度政府规章制定计划》，包含16个立法项目，其中提出，将在南沙新区设立明珠湾区开发建设管理局和产业园区开发建设管理局两个法定机构，承担公共事务管理职能。

2016年8月，上海陆家嘴金融城召开理事会成立大会，按照企业化组织、市场化运作的法定机构陆家嘴金融城发展局在上海自由贸易试验区正式挂牌，在全国率先实施“业界共治+法定机构”的公共治理架构。

（二）立法现状与不足
1.一机构一规章或法规，缺乏统一立法
从法定机构集中地广东省的试点情况看，法定机构是因机构而立法，即先有机构再逐步推动立法。

每一个法定机构都有相应的地方性法规或政府规章作为其设立、运作的基础和依据。

比如，《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》《南方科技大学管理暂行办法》等。

这种分散立法的状况具有规定明确、针对性强、可操作性强等优点，但缺点也显而易见。

法定机构的立法要经过调研、研讨、论证、审议等多个程序，每个法定机构立法不可避免出现重复立法的问题，从而造成立法资源的浪费。

同时，缺乏高层级统一立法的问题也十分突出，虽然有《佛山市顺德区法定机构管理规定》等类似综合性的规定，但大都位阶太低，发生作用的范围有限。

如此将导致各个部门之间的衔接出现不畅，如广东省航道局在推行法定机构试点时计划保留原有人员参公身份，但人力资源行政主管部门不同意，试点工作不得不搁浅[5]。

2.相关法律配套不健全
法定机构的设立不仅是体制问题也是机制问题，可能牵涉人力资源、社会保障、财政和工商等各个行政部门，如果仅有针对法定机构的具体管理办法，而缺乏相关配套法律法规，将导致相关操作困难。

如法定机构在法律地位上应属于独立于机关法人、事业法人、企业法人和
社团法人等之外的特殊法人主体，但我国的相关民法和相关工商登记法律法规并没有及时跟进修改，故导致法定机构在登记时无从选择的状况；如有的法定机构按事业法人登记，依法独立运作，主要代表有前海管理局等，而有的以企业法人的形式登记注册成立，实行企业化组织，主要代表是陆家嘴金融城发展局。

3.具体立法并不完全利于法定机构独立运作
独立运作是法定机构的重要特征，而在法定机构的管理办法或条例中存在着一些限制这方面特征的内容，涉及人事安排、经费来源等重要内容。

如个别管理办法或条例对法定机构的公务员人数进行了限制，尤其是规定主要负责人要政府指派公务员来担任。

如果法定机构的主要负责人为政府机构公务员，其很难完全摆脱机关传统体制的工作方式和思路，而这显然对法定机构的运作产生重要影响。

此外，按照相关管理办法和条例的规定，一些法定机构的资金全部或部分来自政府拨款，在财务不能独立的情况下，要完全做到机构独立运作，难度可想而知。

四完善建议
目前，法定机构在我国的发展方兴未艾，尤其是随着陆家嘴金融城发展局在中国（上海）自贸区的诞生，成为自贸区政府职能转变的全新尝试，法定机构在自贸区的改革中也发挥着越来越重要的作用，并受到全国的关注。

针对我国在法定机构立法方面存在的上述不足，我们有必要根据法定机构的发展现状和实践经验，结合我国具体国情，不断完善相关立法，主要包括以下几方面。

（一）实现不同级别的统一立法
法定机构改革代表着我国事业单位特别是公益服务类事业单位的改革方向。

按照珠海市的判断，该市80%以上的公益类事业单位将会变身为法定机构。

数量如此庞大的法定机构如果实现一机构一规章或法规的话，那相关规章和法规的数量将十分惊人。

为了避免上述状况的出现，我们可以学习日本的经验，由中央统一立法。

日本专门制定了《独立行政法人通则法》，从2001年起推行独立行政法人制度，它们不受国家机关过度干预，享有较大自主权，引入市场原理，强调绩效，设立“法人长”及监事制度等[6]。

鉴于我国各地的经济社会发展状况不一，法定机构的发展水平不同，即便在同一区域内，不同行业的法定机构也存在差异，我们或者要分步骤实现中央统一立法。

第一步，同一行业的法定机构实现统一立法；第二步，在省级行政区划内实现法定机构的统一立法；第三步，在总结各行业立法和各省市立法经验的基础上，最终实现全国统一立法。

统一的中央立法内容
大多是原则性的、概括性的，仅规定每一类法定机构的法定职责、管理方式和运行机制等主要内容，具有指导意义，特殊行业法定机构的管理机构，资金来源，人员构成等具体内容可以由特别管理条例来统一规定。

（二）修改完善相关配套法律法规
法定机构改革是一个系统性工程，牵涉各个相关部门和行业。

因此，为了保障法定机构改革的顺利推进，我们有必要修改完善相关配套法律法规。

在中央层面，需要修改《民法通则》中关于法人的相关规定，增加法定机构的相关内容，从中央立法的层面对法定机构的功能、成立条件与特征等内容做出规定；同时，要打破部门之间的壁垒，在一个法定机构成立的同时，要及时修改其他部门的相关规定与该法定机构的规定存在的不一致的地方，确保法定机构实践能落到实处。

（三）进一步完善法定机构立法的具体内容
法律、法规或规章是法定机构成立与运行的依据与保障，相关立法也应该充分保障法定机构的独立运作与功能发挥。

如法定机构最重要的特征之一就是企业化的独立运作，而相关立法在规定机构人员构成时就应该控制管理层中公务员的数量，尤其是在决策机构的人员构成上要确保能独立发挥作用。

在法定机构的经费来源上，要尽量确保其经费来源的多样化，同时要以机构的自身创收为主要的经费来源，从而摆脱对政府财政的过度依赖。

在法定机构的监督方面，立法中可以规定采取多种灵活的方式，以避免政府机关的过度干预，确保最大程度的自主权。

法定机构的立法要充分尊重法定机构自身的特征和运行规律，避免出现阻碍法定机构实现其职能的立法内容，为法定机构的发展壮大提供法律保障。

总体来说，我国法定机构改革还刚刚起步，相关法律保障还存在着不足，但随着法定机构实践经验的不断积累，法定机构理论研究的不断深入，尤其是自由贸易试验区内法定机构创新举措的不断涌现，相关的法律配套将逐步完善，从而为法定机构在我国政府职能转变及机构改革中发挥更大的保驾护航作用。

-全文完-。