城乡一体化背景下失地农民养老问题研究

城乡一体化背景下失地农民养老问题研究
作者：高杨
来源：《人民论坛》2013年第11期
【摘要】我国是一个农业大国，要研究我国的农民问题，必须结合土地问题进行研究。

文章对城乡一体化建设过程中失地农民的养老问题进行了研究，分析了我国城镇失地农民的基本情况及其养老状况，以期为推动我国失地农民养老机制的建立和完善，促进新时期城镇一体化健康和谐发展做出应有的贡献。

【关键词】城乡一体化失地农民社会保障养老
在我国，农业生产总值占整个国民生产总值的比重虽然在逐年下降，但农业依然是国民经济发展的命脉和基础。

我国有庞大的农业人口，农村人口数量虽然随着农村城镇化运动而逐年减少，但在2011年仍占到全国人口总数的58.2%，我国依旧是一个名符其实的农业大国。

要研究我国的农民问题，必须结合土地问题进行研究。

从古到今，农民都是依附于土地的，土地在承包到户之后就成为其最根本最重要的生产资料。

首先，土地具有基本的生产功能和生活保障功能，通过耕种土地，农民既能保障自己和家人的基本生活，又能获得最直接的就业方式。

其次，土地具有养老功能和保障功能，老年农民可以通过将土地转租来获得租金，通过消费储蓄来保障自己的老年生活。

再次，土地还具有一定的保值和增值功能，依托于市场经济和房地产行业的进一步发展获得更大的土地增值收益。

失地农民概念的界定
失地农民产生的背景及其根源。

我国是人口多、耕地少的国家，在相当长的时期内，我国难以改变人口增加和耕地减少的基本趋势。

国家制定了18亿亩耕地红线的高压线，这事关我国粮食安全和经济安全，事关我国社会稳定和国家长治久安。

而地方政府却在背后操纵违法违规用地，采用未批先用、巧立名目、擅自设立开发区和未经批准扩大开发区等多种违规手段，违反国务院的相关规定，大肆侵占基本农田，迫使农民丧失土地、侵害农民权益，使其成为失地农民。

失地农民概念解说。

农民失地主要指农村居民丧失家庭土地经营承包权，这种土地承包权是依据《土地承包法》取得的农民合法权利。

在我国经济建设和社会发展过程中，出现失地农民的客观原因是由于城市化和工业化用地和城镇化运动对农民土地的征用，主观原因是农民为了变更户口、转换职业、保险补偿和经济补偿而主动放弃对土地的经营承包权，不管是由于客观原因还是主观原因失去土地经营承包权，从广义上说都是失地农民。

本文研究对象主要是指狭义上的失地农民，即为了实现国家、机构或个人依据相关法律规定的管理或者生产需求，放弃土地经营承包权以及其他衍生物的农民。

我国失地农民养老保险的基本内容及其必要性
我国城乡一体化中失地农民社会保障的基本政策。

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》提出，“要积极做好被征地农民的社会保障工作，各地要从实际出发，釆取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计”。

《国务院关于加强土地有关问题的通知》提出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有的生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。

2010年10月28日，我国新的社会保险法出台，其中规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。

”政府努力从法律和政策层面保护失地农民的合法权益，为失地农民获得社会保障提供了强有力的支持。

新时期做好我国失地农民社会养老工作的必要性。

由于各地区对于失地农民的保险补偿和经济补偿因为诸多原因缺乏严格制度化的管理，随意性比较强，引发了诸多社会矛盾。

近年来农民因为对保险补偿和经济补偿不满导致的上访量明显增加，地方政府与失地农民的矛盾有逐渐激化的迹象，在形成失地农民的过程中由于征地拆迁和补偿引发的各类恶性公共事件屡见不鲜，甚至还产生如钉子户、自焚等流血事件和小规模的抗议事件。

政府作为失地农民养老保障的主体，必须完善各项制度来保障失地农民的日常生活。

要安置好失地农民、培训好失地农民、保障好失地农民，只有这样才能减缓地方政府与失地农民之间的对抗性矛盾。

地方政府必须使其管理制度化，把失地农民的管理纳入民政部门的日常工作中去，想失地农民之想，急失地农民之急，把安抚失地农民作为政府日常工作常抓不懈，才能解决好失地农民的后顾之忧。

研究失地农民的养老保障问题有利于我国工业化、城市化、全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现，具有一定的现实意义。

首先，失地农民社会养老工作是地方政府以人为本执政理念的内在要求。

地方政府在征用农民土地之前，应该做好相应的准备工作、召开听证会，严格把关，从源头上维护失地农民的权益。

作为从人治到法治过渡的发展中国家，我国的法制建设还很不完善，需要查漏补缺的领域还很多，但立法机构一定要优先审议、表决和通过保护农民基本权益的法律。

地方政府只有在有法可依的情况下才无法推卸责任，全心全意维护弱势群体，为失地农民的生存与发展提供保证，法律要求政府必须承担起维护弱势群体权益的光荣责任，通过实际行动维护社会公平正义，维护社会稳定。

养老保障就是失地农民最为迫切需求的基本权利，地方政府有义务有责任为失地农民提供养老保障。

其次，失地农民社会养老工作是创建区域和谐社会及其经济发展的客观要求。

地方政府在征地过程中，缺乏有效沟通，缺乏长远规划，与民争利，失地农民失去了土地的承包经营权，但获得的经济利益和社会权益不对等。

失地农民所得价格与土地价值之间存在巨大差额，这种差额的产生一方面揭示了征地补偿机制非常不合理，另一方面为失地农民与地方政府的纠纷埋下了伏笔。

最近几年，失地农民因衣食无着而上访的案件每年都在万件以上，失地农民的养老保障问题困扰各级地方政府，影响社会的稳定，延缓经济的发展，对工业化和城市化建设进程产生了不良影响。

再次，失地农民社会养老工作是保障社会稳定、促进市场经济健康发展的必然要求。

随着“以人为本”、“可持续发展观”等人性发展观的不断提出和深化，地方政府也充分认识到对失地
农民等农村弱势群体加大支持的必要性。

为了实现社会主义市场经济公正原则，首先，地方政府必须尽快建立和健全被征地农民养老保障的法律体系。

其次，地方政府要在可持续发展观的指导下，重视失地农民个人的可持续发展，解决好失地农民的养老保障。

最后，地方政府必须根据社会主义市场经济公正原则重新审视对失地农民的经济补偿和社会补偿的审核机制，不能仅仅从征地机构自身的利益出发，必须首要考虑失地农民的合法权益。

如果不把维护失地农民的合法权益作为征地的前提条件，一味要求失地农民克制，或者仅仅采取临时性的措施追加失地农民补助，这实际上对失地农民整体来说是不合理的，本来是合法权益却变成了一种临时救助，暗示了解决失地农民问题政策方面的阙失。

失地农民养老保障现状分析
单一的收入来源使农民在面对失地时无能为力。

我国传统的养老模式是“养儿防老积谷防饥”，由于各方面的原因，农村采取的养老保障模式还是原始的家庭养老，由于长期特殊的历史和政治原因，城市和农村采用二元化的社会经济制度，城市一般具有较为完善的城镇职工失业制度和城镇居民养老保险制度，但大多数农村不仅经济欠发达，而且缺乏有效的农民失业制度和农村养老保险制度，当农民成为失地农民之后，就丧失了赖以生存的土地，仅靠微薄的补偿金无法保障正常的老年生活。

农民依靠土地作为经济基础，当失地农民无法通过务工形式为自己做养老储蓄，就丧失了养老保障的基础，传统养老保障方式就会变得非常脆弱，使失地农民陷入生活困难。

脆弱的保障基础使失地农民养老缺乏法律保障。

2010年10月28日，我国出台《中华人民共和国保险法》，对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等制度进行了严格的规定，但是对于失地农民的社会保障相关政策却缺乏明确的规定。

地方政府解决失地农民的养老保障问题主要参照国家相关土地征用补偿办法，没有完善的法律和制度依据来保障失地农民的合法权益，没法充分解决失地农民的养老保障困境
失地养老基金无法得到有效监管。

地方政府劳动保障部门不仅负责征收失地农民养老保险基金，同时也负责管理失地农民养老保险基金，这容易导致缺乏专业的管理和有效的监督，容易导致失地农民养老保险基金的挪用和非法挤占，容易滋生政府的寻租行为，导致地方官员的腐败。

一方面，政府部门应该加强规范管理和监督失地农民养老保险基金，保值与增值失地农民养老保险基金；另一方面，政府要加大对失地农民养老保险的资金投入，通过及时拨付专项保障基金来补偿失地农民所得利益和土地价值的差额，最终有效维护失地农民的合法权益。

养老保险资金匮乏使失地农民养老陷入困境。

失地农民用于养老保险的征地补偿款缺乏可持续的资金支持，在政府主导的失地农民养老保障建设中，一方面，政府出资或者政府、集体和个人三方共同负担的资金绝大部分都是来自于农民征地补偿款的截留，失地农民养老保险金个人缴付比例过高，导致39.9%的失地农民无力缴纳养老保险；另一方面，养老保险所需要的资金缺乏一定的强制性，失地农民容易忽略长远的可持续生计问题，而政府强制要求失地农民参与养老保险仅占8.3%，导致失地农民养老保障的可持续性差。

随着大家庭的分崩离析，家
庭养老模式不断弱化，社会化养老由于资金匮乏产生困境，使我国失地农民养老保障的可持续面临严峻的挑战。

失地农民养老保障机制的完善
养老保险关系到我国民生大计的实现，受到社会各界人士的广泛关注，但是具体实施却不尽如人意。

就目前执行状况而言，由于农民参与热情较低，导致一些农村已经停办相关业务。

笔者认为，农民消极态度的出现原因在于缺乏对相关信息和知识的了解，政府应做好充分的引导工作，并将商业保险制度融合其中，用以补充社会保险的不足。

具体而言，可以从以下几方面采取措施。

正视失地农民现状，解决其养老问题。

强化政策支持力度，给予失地农民养老信心。

我国城市化的快速发展，源自于农村土地的支持。

虽然失地农民获得了政府相应的补助，但是对于缺乏其他生存技能的农民而言，根本无法从社会中获得足够生存资本。

农民为了城市的发展做出了牺牲，政府应遵循公平原则，以最优惠的条件为失地农民提供养老保险。

相关调查结果表明，我国农村保险难以实施的主要原因在于资金匮乏，政府采取相关的资金支持能够极大增强农民投保热情，进而保障失地农民获得基本的社会生存资源。

创设失地养老基金，规范养老基金的管理。

养老保险所关注的是投保人在法定劳动年龄后，能否获得在社会生存中所需的资本。

由于目前货币通膨状态严重，保险所进行的未来受益资金能否满足投保人的生活需求未定。

根据国际通行制度来看，投保金额的基金管理者并不具备经营职能。

而目前作为国家弱势群体的失地农民，其基金管理与其他阶层投保人基金性质完全相同，缺乏有效的运营方式，可能会造成无法实现增值的问题。

这种状况下，应快速引入商业投资模式，以保证获得较为稳定的增值。

增强家庭养老观念，不断丰富养老方式。

我国历经五千年的文化传承，其中以儒家思想为代表，在基本的社会公民道德规范中，赡养直系亲属老人是公民的基本义务。

相关统计表明，目前70岁以上人群，除基本养老金收益外，其生活、起居、消费大多由子女或亲属承担，从目前状况来看，“赡养”道德已经成为了国人文化传承中基本的责任伦理，或者可理解为，由责任而产生的行为是公民的非选择性行为，由个人的思想和社会理念而促成。

在养老保险制度不健全时，采取家庭式养老的方式能够有效地解决社会中老年人的基本生存问题。

同时，可以不仅依靠亲属进行养老，还可以由居民所居住社区承办类似业务，通过志愿者与亲属的捐助，帮助老人获得健康、安全的生活环境。

完善法律保障机制，保障其政策执行。

土地征用要依“法”而行。

明确的法律规定能够保障农村土地的合理化征收。

因此，需要加快制定征地用法，以法律条文约束征地行为，这不仅是对农民的保护，也是维护社会稳定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。

土地征收应对农民进行高额的补助，完善的制度可以帮助农民在失去土地后，依然可以继续生存。

要制定完善的制度与政策规范，在对农民进行资金补偿后，对其就业予以政策的帮助，以保障农民获取足够生存资源。

对于失去土地的农民而言，失去土地在某种程度上意味着劳动能力的丧失。

在这种状况下，政府如果能够为其及解决就业问题，提供相应的政策支持，在农民获得稳定收益后，养老保险的投保就不会存在较高的难度。

基于此，笔者认为，在解决失地农民就业问题上，还要充分认识到失地农民生活的现状，增强其基本社会生存技能，比如加大对失地农民的培训，使其适应新形势下的就业环境，让失地农民循序向城镇工人转变，进而使其适应新的生活环境，对未来生活充满信心。

有效整合养老资源，搭建商业养老平台。

引入保险精算工具，进行定量分析。

目前，我国保险制度精算多来自于国外成型的保险系统，因此商业保险通常具有较高的数据可靠性。

但是，针对失地农民的养老保险仍旧缺乏有效的精算手段，缺少合理化的数据支撑，导致养老保险基金无法得到有效管理。

在此状况下，应对失地农民投保能力、政府补助金额、收益标准、汇率变化、现金购买力等信息进行严格的计算和预算，以保障养老基金能够有条不紊地运行。

搭建商业养老平台，进行新的尝试。

我国目前所实行的社会保险是在政府并不具备完全能力下，为公民提供的福利制度，来保障国民未来基本的生存能力。

商业保险则与之不同，投保人所缴纳的资金，由保险企业进行运营、投资、管理，在获得有效收益后，进行资金反馈。

依据我国目前商业保险状况来看，所要求缴纳金额为投保人年收益的20%以下，而失地农民由于土地被政府征用所获高额赔偿，以及所处城市工作的收入，在经济收入上远高于一般农民，因此，完全有能力缴纳保险费用。

在新形势下，如何做好失地农民的养老保险工作，让失去土地的农民适应新的生活方式，这些问题直接影响着失地农民未来的生活乃至生存问题。

本文针对我国目前养老保险状况进行适当的分析，以期能够为我国失地农民养老提供相关借鉴。

【作者单位：中共辽宁省本溪市委党校】
责编/王坤娜。