浅析擅自改变建筑物外立面的查处

浅析擅自改变建筑物外立面的查处

2008年9月26日

近年来，随着城市化进程不断加速，城市区域逐年加大，建筑物大量增加，其造型、外观无不体现了这个城市的形象和内涵。但随着经济、社会的发展和城市建设功能的逐步完善，擅自改变建筑物外立面的违法行为与日剧增，这不仅损害了建筑物本身的形象、降低了安全性能等，又严重影响和降低了一个城市的整体形象和品味。因此，对于这种违法行为应予严肃查处。

外立面，指的是物体和物体的外部空间直接接触的界面，以及其展现出来的形象和构成的方式。建筑物外立面即是除屋顶外建筑所有外围护部分。

擅自改变建筑物外立面，一般表现为在建筑物外立面上开门、开窗、窗改门、改变原有外立面设计等。这种违法行为的产生不外乎法律意识淡薄、经济利益驱使、贪图个人方便、追求时尚美观等内在因素。

建筑物外立面对一个建筑来说是直观形象和美化程度的集中体现，其不仅是建筑物的“皮肤”，更是建筑物最基本的骨架，因此，擅自改变建筑物的外立面具有相当大的危害：

1、降低了建筑的安全性能

《建筑工程质量管理条例》明确规定不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。建筑物外立面作为建筑主体的重要组成部分，在建筑设计上有严格的技术标准。擅自改变建筑物外立面，将会降低原有设计标准和质量等级，对建筑物的使用产生了安全隐患。

2、破坏了城市的整体规划

建筑物在规划审批时应报送相应的设计图纸，城市规划行政主管部门按照规划方面的法律法规严格审核建筑物的设计，包括建筑物的四个立面，对符合城市规划要求的建筑作出规划许可。

因此，擅自改变建筑物的外观立面就破坏了城市的整体规划。

3、损坏了建筑的外观形象

建筑物作为城市的一部分，应严格执行国家城市容貌标准。所以在擅自改变建筑物外立面的同时也损坏了一个城市的容貌。对建筑物不符合城市容貌标准的，《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市容貌标准》和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等法律中均有相应的处罚规定。

4、损害了他人的合法利益

一般来讲，一个建筑物的专有部分以外的共有部分为业主共有，这在《物权法》中有明确的规定。作为建筑物的外立面属于业主共同所有，因此对多个业主共有的住宅、小区、商住楼等建筑物擅自改变外立面，无疑是损害了其它共有人或其它业主的合法权利。

然而对于这种违法行为的查处，也是一波三折。2008年1月1日前，城管执法部门对擅自改变建筑物外立面的查处，依据《住宅室内装饰装修管理办法》中第三十九条之规定：由城市规划行政主管部门按照《中华人民共和国城市规划法》及相关法规的规定处罚。因此，一般按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有相关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”和第四十条的规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”因此，在2008年1月1日前，对此种违法行为以“擅自改建建筑物”处理。

但在2008年1月1日之后，由于《中华人民共和国城乡规划法》的实行，《中华人民共和国城市规划法》被废止，导致无法适用《住宅室内装饰装修管理办法》相关条款来对此种违法行为进行查处。与此同时，由于相对集中行政处罚权的全面推行，城市规划方面的行政处罚权由城管执法部门行使，而建筑业监察和房地产监察则由建设行政主管部门行使。体制和法律的变化，使城管执法部门在查处改变建筑物外立面违法行为时法律依据不足。城管执法部门作为行使城乡规划方面和市容环卫方面行政处罚权的职能部门，对于临街擅自改变外立面的违法行为可以按照国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》及《海宁市城市容貌标准》进行查处。《城市市容和环境卫生管理条例》第九条和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十条均规定：城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准。

因而，对照《城市容貌标准》和《海宁市城市容貌标准》，“临街建（构）筑物不得擅自开门、开窗、堵窗、破墙开店。”的规定。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第四十一条分别明确规定了处罚：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款”；“凡不符合城市容貌标准、卫生标准的建筑物或者设施，由县级以上人民政府市容环卫行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令责任人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由县级以上人民政府市容环卫行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以5000元至2万元的罚款。”因此，在实际执法过程中，对发现的擅自改变临街建筑物外立面的违法行为，可以采用上述法律法规的规定进行查处。

本人认为，在浙江省实施城乡规划法的地方性法规出台之前，采用这种查处方式是合法，合理，相对可行的。（海宁市城管执法局倪华杰）

关于对改变建筑物等违法行为是否属于城市管理相对集中行

政处罚权执法范围请示的复函

皖府法函[2010]251号黄山市城市管理行政执法局：

???你局《关于改变建筑物、构筑物外立面、拆改房屋承重非承重结构等违法行为是否属于城市管理相对集中行政处罚权执法范围的请示》（黄城管执法[2010]33）号，下称《请示》）收悉。经研究，现答复如下：

?? 根据《行政处罚法》第十六条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、《安徽省人民政府关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的若干意见》（皖政[2010]22号）第一条第一项以及《关于同意黄山市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（经省政府同意，皖府法[2004]40号）第二条的规定，黄山市城市管理行政执法局可以在城市管理领域依法行使市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门的全部和部分行政处罚权。《请求》中提及的相关违法行为，如有关法律、法规、规章规定，涉及此类违法行为，由城乡规划主管部门或市容环境管理部门为执法主体的（如《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条规定“未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重墙上开门、窗的”，“由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚”，《城乡规划法》第六十四条、第六十六条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”、“未经批准进行临时建设的”、“未按照批准内容进行临时建设的”、“临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”，“由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”或“由所在地城市、县人民政