人大规范性文件备案审查的理论实践与思考课件
地方人大规范性文件备案审查的实践与建议
如听取和审议专项报告、 计划和预决算的监督 、 执法 检查等受重视 ， 处于“ 不上不下” 的尴尬境地 。
地 方人大规 范性文件备 案审查 的立法和实践情况
一
、
４ 年， 党的十八届 四中全会通过的《 决定》 在 “ 健全宪法实施和监督制度” 中提出， “ 加强备案审查 宪法监督制度。宪法第六十二条、 第六十七条对全 监督 国务 院和省 、 制度 和 能力建 设 ， 把 所有 规 范性 文件 纳 入备 案 审查 国人 大及其 常委会 监督 宪法 实 施 、
决 违 法 的案件 ” １ ， 让人 看 到 了新行 政 诉讼 法 生效 后 ， 年通过的监督法 ， 进一步对备案审查制度作 出了规
法院可以对规范性文件与具体行政行为一并审查 ， 定。从 ２ ０ ０ ０ 年以来 ， 各省 、 自治区、 直辖市人大常委
从 而加 强规范 性文件 司法审查 的可 能性 。
民政府 、 市 高级人 民法 院、 市人 民检 察院和区 、 县 式 ， 进行重点审查。 ” 西藏规定 ， “ 根据需要可以要求 （ 市） 人 民代表大会及其常务委员会 ， 依照法定职权 制定机关说 明情况或者补充材料 ； 也可以通过召开
和程序制定、 发布或作出的具有普遍约束力的行为 联合审查会议 、 论证会 、 听证会 、 组织视察调研等多 规则的文件 的总称。安徽规定 ， “ 人民法院、 人民检 种方式进行审查 ， ” “ 对 涉及改革发展稳定和人民群 察院制定的执行最高人 民法院、 最高人民检察院司 众切身利益、 社会普遍关注的重大问题等方面的规 法解释 的规范性文件” 应 当报送本级人大常委会备 范性文件 ， 应 当进行重点审查。 ” 考虑到备案 的规范 案。个别地方 ， 如天津规定 ， 市人民政府制定的具有 性文件数量较多的现实， 根据人 民群众的关心关注 ， 普遍约束力的其他文件 ， 市高级人 民法院、 市人民检 有针 对性 地 主动 开展 重 点审查 是 必要 的 ， 也是 可行 察院为执行法律、 法规和司法解释而制定的具有普 的 。 遍约束力的文件 ， 应当抄送备查。 ４ ． 先督促 制 定机关 自行 纠正再 行使 撤销权 的 制 ２ ． 被动审查为主、 主动审查为辅。 一 实践 中， 由于 度。在审查程序上 ， 各省区市的规定大同小异， 一个 规范性文件的范围比较广 、 数量 比较大 ， 承办审查工 共 同的特征就是 ， 发现备案的规范性文件存在不适
规范性文件备案审查的理论与实践
规范性文件备案审查的理论与实践对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。
本文试从规范性文件备案审查的范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。
一、备案审查的范围规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。
主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。
二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。
具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：①市人民政府制定的决定、命令；②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；③其他规范性文件。
实际工作中，会遇到一些较难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。
我们认为，可以按照下面的思路来考虑：1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围。
2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围。
如市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定等。
3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，应当进行备案审查。
二、备案审查的标准（一）合法性审查根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。
对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。
人大规范性文件备案审查若干问题探析
人大规范性文件备案审查若干问题探析作者：郝永伟来源：《人大研究》2011年第02期对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予地方各级人大常委会的法律监督职权，也是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式。
把规范性文件备案审查作为人大常委会依法行使监督职权的经常性监督方式之一，是新形势下完善人大监督制度，增强人大监督实效的重要举措。
由于这项工作目前处于起步探索阶段，地方人大在实际工作中仍存在一些需要探讨的问题。
为了充分发挥人大对规范性文件的监督职能，本文结合地方人大常委会对规范性文件进行备案审查的工作实际，就规范性文件备案审查中的几个问题做一些理论和实践上的探讨。
一、正确理解开展规范性文件备案审查的目的规范性文件备案审查的根本目的是维护人民群众的合法权益。
规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性。
如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不只是一个人或者几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会危及社会和谐稳定，影响改革发展大局。
比如有的规范性文件违反法律、法规规定擅自设立审批、收费、罚款等内容，增加人民群众的负担；有的规范性文件强调地方利益，制定与上位法相抵触的“土政策”，干扰正常的市场经济秩序。
一些违法的具体行政行为，不少是因违法的规范性文件造成的，规范性文件违法，比具体行政行为违法影响更大、后果更严重。
通过对规范性文件备案审查，可以阻止违法或不适当的规范性文件的实施，遏制其对人民群众合法权益的侵害。
开展规范性文件备案审查工作，同时也是保障人民群众合法权益的救济渠道。
公民、法人和其他组织认为规范性文件损害公共利益或其自身合法权益，可以通过这一途径主张和维护权利，从而发挥备案审查工作在维护社会公平正义、保障人民群众合法权益、构建和谐社会方面的积极作用。
规范性文件备案审查的直接目的是维护国家的法制统一。
我国是统一的、单一制的国家，各个地方经济、社会发展又很不平衡。
规范性文件审查备案工作要点简介课件
备案流程与要求
备案登记
审查通过的文件需进行备案登记，记录备案 信息，如备案编号、备案日期等。
备案公示
将备案信息公示，以便于公众查询和监督。
备案档案管理
对备案的文件进行归档管理，确保备案资料 齐全、完整。
备案要求
明确备案的具体要求，如备案时限、备案材 料等，确保备案工作有序进行。
反馈与修正机制
反馈意见收集
提升工作效率的方法
优化工作流程
通过简化流程、减少重复环节等手段，提高审查备案工作的效率 。
强化培训与交流
加强工作人员的培训和经验交流，提升团队整体素质和工作能力 。
建立激励机制
通过设立奖励机制等手段，激发工作人员的积极性和创造力，推 动工作效率的提升。
CHAPTER
06
案例分享与经验总结
成功案例介绍
专业化
03
审查备案工作涉及的领域和内容将不断扩大和深化，要求工作
人员具备更高的专业素养和技能。
技术应用与创新
大数据分析
利用大数据技术对规范性文件进行深度分析 ，为审查备案工作提供数据支持和决策依据 。
人工智能
引入人工智能技术，实现自动化审查、智能比对等 功能，提高工作效率和准确性。
云计算
借助பைடு நூலகம்计算平台，实现文件存储、共享和管 理的云端化，方便跨部门、跨地区协作。
04
工作中的问题与对策
常见问题分析
文件审查标准不统一
审查人员对规范性文件的审查标准理解不一致，导致 审查结果存在差异。
审查流程不规范
审查流程缺乏明确规定，导致审查工作随意性较大， 影响审查质量。
文件备案管理混乱
规范性文件备案管理不规范，导致备案信息不全或混 乱。
人大规范性文件审查备案
人大规范性文件审查备案随着社会的不断发展，法制建设也在逐步完善。
作为一个法制社会，我们必须要严格遵守法律法规，进一步做好各项规范性文件的审查备案工作，从而保证国家政治和经济的稳定发展。
首先，规范性文件的审查备案是保证法律法规制定质量的重要手段。
规范性文件是法律法规的重要组成部分，是国家机构将政策要求落实到实践中的具体措施。
而这些具体措施的内容，直接关系到国家政治和经济的稳定发展。
如果这些规范性文件制定不当，就会对法律法规的实施产生重大影响，甚至经济和社会发展受到威胁。
因此，规范性文件的审查备案工作必不可少。
其次，规范性文件的审查备案有助于保证政府管理工作的规范化和标准化。
政府应该是一个高效率、高标准的管理机构，而政府管理的标准化和规范化是实现这个目标的重要途径。
通过对规范性文件的审查备案，政府可以规范和标准化政策制定、执行、监管等各个环节，从而提高政府工作效率，实现政府的科学管理。
此外，规范性文件的审查备案能够进一步保证政策的透明度和公开性。
政策的透明度和公开性是解决治理问题的重要保障，而规范性文件的审查备案是政策制定过程中必要的一步。
通过规范性文件的审查备案，政府可以对外公布政策制定的各个阶段，促进政策的透明度和公开性，增强社会对政府的信任度，从而实现政治和社会的稳定发展。
最后，规范性文件的审查备案还可以加强政府的法律意识和法治思维。
政府是国家权力的代表，具有非常强的制度约束力。
通过对规范性文件的审查备案，政府可以进一步加强对法律法规的理解和运用，增强法律意识和法治思维，更好地履行职责，维护国家的政治和经济稳定。
总之，规范性文件的审查备案是维护国家政治和经济稳定发展的重要保障。
要加强规范性文件的审查备案工作，严格遵守法律法规，确保各项规范性文件的审核备案过程合法、公正、透明，从而推动政府管理的规范化和升级，实现中国政治和经济的健康稳定发展。
关于规范性文件备案审查的几点思考精
案例二：某省规范性文件备案审查制度改革
要点一
背景介绍
要点二
实践经验总结
要点三
案例分析
为了进一步推进法治政府建设，提高 政府规范化、法治化水平，某省对规 范性文件备案审查制度进行了全面改 革。
该省在规范性文件备案审查制度改革 方面进行了积极探索和创新，通过建 立全省统一的备案审查平台，实现网 上受理、审查、反馈和监督等功能。 同时，加强与人大、司法等部门的协 作和配合，形成合力推进备案审查工 作。
政治标准
在审查政治性文件时，需 要对国家政治路线、方针 政策等进行深入理解和把 握。
技术标准
对于涉及专业技术的文件 ，还需要掌握相关的技术 标准和规范。
审查人员的专业能力与素质
专业背景
审查人员需要具备相关的法律、政治、技术等专业背景，能够理 解和把握相关文件的内容。
实践经验
审查人员需要具备丰富的实践经验，能够结合实际情况对文件进行 评估和审查。
关于规范性文件备案审查的 几点思考
2023-11-09
contents
目录
• 规范性文件备案审查概述 • 规范性文件备案审查的具体内容 • 规范性文件备案审查的难点与问题 • 加强规范性文件备案审查的建议 • 案例分析与应用 • 结论与展望
01
规范性文件备案审查概述
定义与重要性
定义
规范性文件备案审查是指制定机关在文件制定后，按规定报送有审查权的机关 备案，以便接受审查的制度。
该省在规范性文件备案审查制度改革 中，注重顶层设计和统筹规划，突出 审查工作的专业化和精细化。通过引 入专家咨询和第三方评估等方式，提 高审查工作的科学性和公信力。
案例三
背景介绍
实践经验总结
加强规范性文件备案审查工作的思考
加强规范性文件备案审查工作的思考对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是各级人大常委会实施监督，维护社会主义法治统一的一项有效形式和手段。
在新形势下，如何适应新要求，应对新挑战，进一步加强和改进规范性文件备案审查，切实增强法律监督实效，已成为各级人大常委会的一项重要任务。
本文拟就如何加强规范性文件备案审查提出几点粗浅的建议。
1.强化宣传，深化对备案审查工作的认识。
将规范性文件备案审查作为人大常委会的重要行权手段、纳入重要议事日程，在思想上加强重视，在宣传上加强引导、在工作上加大组织推进力度。
特别是要通过召开推进会、座谈会、联系会、研讨会等方式，深入宣传此项工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强审查主体的责任意识和使命意识，进一步向监督对象阐明备案审查的目的意义、法律依据和操作规程，全面提升对此项工作的认知水平和参与热情，为备案审查工作深入有序推进创造条件。
此外，可以通过在人大刊物、人大网站等媒介刊载相关法律法规、制度、文件、消息和进行公示等方式方法，进一步加大宣传，提高规范性文件备案审查社会认知。
2.健全机制，深入开展备案审查工作。
一是完善报送备案机制。
加强沟通协调，通过开展对制定机关报送备案情况、备案审查文件的实施情况和存在问题等进行监督检查和抽样审查等多种方法途径，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。
二是完善主动审查和被动审查机制。
新立法法对主动审查提出了新要求，应尽快建立和完善由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的备案审查工作机制。
细化审查要求和建议的受理、处理、反馈等程序，推动被动审查工作规范化，依法启动规范性文件的被动审查。
三是完善督促纠正机制。
在审查中发现存在不适当情况的，应首先尽可能通过工作交流达成共识，督促制定机关自行纠正。
对不自行纠正的，依法提出审查意见，甚至依法予以撤销，把严"纠错关"。
总之，审查机关对备案文件否定性审查结果的处置一定要依法、一定要慎重，既要确保有错必纠，更要提前预判分析、尽力控制审查结果可能产生的社会影响和负面效应。
开展规范性文件备案审查的实践与思考
二是 专 门人 员配备 问题 。规范 性文件 的备案 审查 是一项
新 的工作 ， 需要 不断 的探索 、 实践、 总结和 提高 ， 需要通过 学 习
紧紧把 握政府 法制办 这一源 头 ， 坚持 以沟通 促完 善 ， 建议 区政 府不 断完善规 范性 文件 出台程序 ，严格 按 照行政程 序规 定制 订、 颁布 、 实施规 范性文件 。内部流 程方面 ， 为加强部 门协调 能 力， 提 高工 作效 率 ， 审查 中凡 需书面 告知 制 定机 关 的材 料 ， 需
“
一
府 两 院” 依 法行 政 、 公 正 司法 。 例如， ２ ０ １ ２年 ３月 ， 通 过 对 常
的关 系 ， 减少和 杜绝党 政联合 发文 的现象 ， 保 证 国家 监督 体制
的顺 畅 。
ห้องสมุดไป่ตู้
委会 信访 部 门部 分涉及 民事 执行 的信访 案件 进 行分 析研 究 ，
区人大 常委会 内司工 委跨 前一步 ， 积 极发挥 人大 作用 ， 主动参
以常委 会办 公室 的名 义告 知 ， 体现“ 文 来文往 ” ， 由办公 室负责 文件 接收登 记 、 归档 。常委会 各工作 委 员会 作 为审查 机构 ， 根
研究、 经验 交 流 、 专 门培 训等 多种 方式 ， 提高 具体 工作 人 员 的 业 务能力 。备案审查 工作的专 业性、 政 策性强 ， 不懂法律 、 不懂
件纳 入备案 审查 的范 围， 还存 在着 争议 。但在 实际工 作 中， 一 些涉 及人 民群众 利益和本 行政 区域 内 的重 大事 项，都 习惯于
人大规范性文件备案审查若干问题探析
规 章 ： 立法 权 的地方 各级权 力机 关及 其常设 机 关 、 案 。 有
能通 行 全 国 ， 能适 应各 地 方 千差 万 别 的不 同情 况 适 用 ， 不是 只适 用个 别对 象 。反 复适 用性 是 指 文 又 而
的需 要 ， 法 和立 法 法 确立 了我 国统 一而 又 分层 次 件在有效期 内， 宪 对同类事项都可适用。因此 ， 凡是本 的立 法体 制 。全 国人 大及 其 常 委 会 制 定 和 修 改 法 级 政 府 和下 一级 人 大及 其 常委 会 制定 的涉及 公 民 、 律； 国务院根 据 宪法 和法律 的规定 制定 行政 法规 ； 各 法 人 和 其他 组 织 权 利 义 务 的 具有 普 遍 约束 力 的 文
人规性件案查干题析 大范文备审若问探
口 郝 永伟
对 规 范性 文 件 进行 备 案 审查 ， 是宪 法赋 予 地方 就 不 只是一 个人或 者几个人 的利 益 ， 而是 一个群 体 、 各 级 人 大 常委 会 的法 律监 督 职权 ， 也是 监督 法 规定
一
个地 区的利 益 ， 至会危及 社会 和谐稳定 ， 响改 甚 影
的地方 各级 人大 常委会 的经 常性 监督 工作形式 。把 革 发 展大 局 。 比如有 的规 范性 文 件违 反法 律 、 规 法 规 范性 文件 备案 审查作 为 人大 常委会 依法行使 监督 规 定 擅 自设 立审 批 、 费 、 款等 内容 ， 加 人 民群 收 罚 增 职 权 的经 常 性监 督 方 式 之一 ， 新 形势 下完 善人 大 众 的负 担 ； 的规范 性文件 强调地 方利益 ， 是 有 制定 与上 位 法 相 抵 触 的“ 政 策 ” 干 扰 正 常 的 市 场 经 济 秩 土 ， 监 督 制度 ， 强 人 大监 督 实 效 的重 要举 措 。 由于这 增 项 工作 目前 处 于起 步探 索 阶段 ， 方人 大在 实 际工 序 。一些 违 法 的具体 行政 行 为 ， 地 不少 是 因违 法 的规 作 中仍存 在一 些需 要探 讨 的问题 。为 了充分发 挥人 范 性文 件造 成的 ， 范性文 件违法 ， 规 比具体 行政行 为 后 大 对规 范 性 文件 的监督 职 能 ， 文结 合地 方 人 大常 违 法 影响 更 大 、 果更 严 重 。通 过对 规范 性 文件备 本 可 委 会 对规 范性 文 件 进行 备 案 审查 的工作 实际 ， 就规 案 审查 ， 以阻 止违法 或 不适 当的规 范性 文件 的实
人大规范性文件备案审查的理论实践与思考01
人大规范性文件备案审查的理论实践与思考01人大规范性文件备案审查的理论实践与思考01人大规范性文件备案审查是指对人大制定的规范性文件进行合法、合规性审查的一项工作。
它既具有理论上的必要性，也是实践中需要的工作。
因此，在进行人大规范性文件备案审查时，我们需要重视理论研究，总结实践经验，深入思考如何更好地推进这项工作的进行。
理论上，人大规范性文件备案审查具有以下几个必要性。
首先，人大规范性文件备案审查有助于确保国家的法律体系的完整性和上下位法之间的协调性。
人大制定的规范性文件应该是依法制定的，与现行法律法规相一致，不得超越法律的权限。
只有通过备案审查，才能及时发现和修正可能存在的问题，避免法律颁布后的后患。
其次，人大规范性文件备案审查有助于保护公民的合法权益和维护社会稳定。
规范性文件会直接影响到公民的权益和义务，因此必须经过严格审查，确保其符合法律法规，不会对公民造成不公平和不合理的影响。
再次，人大规范性文件备案审查能够提高立法质量和推动法治建设。
规范性文件作为一种补充性法规，其制定应当具有合法性、合理性和可操作性，备案审查有助于及时纠正制定过程中的不合理之处，提升立法质量，推动法治建设。
实践中，人大规范性文件备案审查需要注意以下几个方面。
首先，要加强备案审查的法治化建设。
成立备案审查委员会，明确其组成和职责,确保审查过程公正透明、程序合法。
对于备案中存在的问题和争议，要依法处理，做到按照法律法规进行裁决。
其次，要注重备案审查和立法工作的衔接。
备案审查应当与立法工作同步进行，及早介入，避免规范性文件颁布后再进行审查的情况发生。
定期对已备案的规范性文件进行评估，及时发现问题并加以解决。
再次，要加强部门间的协同配合。
备案审查需要与相关部门充分沟通和协作，共同推进备案工作的顺利进行。
不同部门之间要共享信息、共同解决问题，提高备案效率和审查质量。
在思考如何更好地推进人大规范性文件备案审查时，我们需要重视以下几个方面。
规范性文件备案审查讨论交流课件
协调的问题，归根到底，就是为了保证制度建设的 质量，以维护法制统一和政令畅通，确保法律、法 规、规章正确实施，防止“一个将军一个令”的情 况 产生，实现行政机关协调运转、高效统一。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面 深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要“完 善规范性文件、重大决策合法性审查机制”、“健 全 法规、规章、规范性文件备案审查制度”。此前， 国务院、省政府也多次下发文件，对做好规范性文 件制定和备案审查工作提出很高的要求，从规范性 文件的起草、征求意见、审议公布、备案审查、评 估清理等都做了明确规定，要求规范性文件要依法
建成小康社会的宏伟目标，在这个宏伟目标当中， 依法治国基本方略要全面落实，法治政府要基本建 成。在新形势新任务下，我们无论是深化改革还是 推动发展，也不论是化解矛盾还是维护稳定，都应 当以法治思维进行谋划和决策，都必须以法治方式 进行决断和处理。要按照法定的权限举事，不得超 越或变相超越本机关或本职位的职权范围；要按照 法定的条件处事，不得曲解或者随意变更法定的条 件行使职权；要按照法定的程序行事，不得任意减 少或增加法定的步骤和方式，不得随意颠倒法定程 序的顺序，不得无视法律的形式或标准等等这些 都与我们制定和监督管理规范性文件有非常紧
有错必纠。*大家知道，规范性文件属于制度建设 的范畴，是政府及其工作部门执行党和国家方针政 策，执行法律、法规、规章的重要方式，同时也是 各级行政机关合法、有效实施行政管理的重要基础。 规范性文件的内容涉及经济、社会生活的各个方 面，多数都涉及到公民、法人和其他组织的权利与 义务。随着依法治国、依法行政的不断推进，人民 群众法律意识和权利意识的不断增强，对各级行政 机关的抽象行政行为比以往任何时候都提出了更高 要求，过去那种有令不行、有禁不止，上有政策、 下有对策，以及搞地区封锁、部门保护、行业垄断
26738424_关于行政规范性文件备案审查工作实践的几点思考
上海人大2022年第4期关于行政规范性文件备案审查工作实践的几点思考文/虹口区人大常委会近年来，在市人大常委会的有力指导下，虹口区人大常委会积极推进行政规范性文件备案审查工作，在常态学习、沟通联系、内部协调、向外借力等工作机制方面进行了有益探索，建立了年度报告制度，依法推动行政规范性文件备案审查工作，并针对行政规范性文件备案审查工作实践提出了相应的思考。
一、实践中需要研究的问题（一）审查对象的范围需要进一步明确以市人大常委会制定的备案审查条例和市人民政府制定的《上海市行政规范性文件管理规定》为例，两者对于行政规范性文件定义的表述比较一致，但是对于文种的列举存在差异。
比如，通知、意见是否属于行政规范性文件，存在不同界定；在实践中，对于行政机关制定的行动计划、实施方案等文种是否属于行政规范性文件，也有不同看法。
（二）审查依据的标准需要进一步具化目前行政规范性文件的审查标准主要是合宪性、合法性、适当性等，对于每一种标准都区分了若干情形，但这些情形对实务操作的指导还不够具体。
以合法性为例，在对照上位法依据时，需要考虑部分上位法长时间未作修改，与当前实际已经不符合的情形。
有时同一领域的上位法之间也可能存在不一致的情形，如果对审查标准把握不到位，会影响判断结果。
（三）审查程序的流程需要进一步细化工作办法以及备案审查条例对于审查程序都设置了专门的条款，设定了不同的审查程序形式。
但这些审查程序大多为非必经程序，且在实践中，座谈会、听证会、论证会等审查程序缺少配套的具体流程设置，审查论证的严谨性不足，影响审查结果的科学性和权威性。
（四）审查工作的全面性需要进一步加强主要表现为报备机关报送的行政规范性文件制定的说明材料针对性不强，特别是对上位法规定的原则、要求予以细化，或者结合区域实际、体现区域特点而创设的关键性条文，其必要性、可行性、合理性的依据不够突出，说法释理不够充分。
此外，就区政府对行政规范性文件进行专项清理，以及对政府组成部门制定的行政规范性文件履行管理职责等工作的监督可进一步加强。
加强地方人大规范性文件备案审查工作的调研思考
加强地方人大规范性文件备案审查工作的调研思考规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是各级人大常委会开展法律监督的重要手段，对于保证宪法法律在本行政区域内得以贯彻执行、维护国家法制统一至关重要。
近年来，从维护宪法法律权威的高度，对规范性文件备案审查提出了明确要求。
的十八届三中提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，十八届四中进一步提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。
在此新形势下，如何适应新要求，应对新挑战，进一步加强和改进规范性文件备案审查，切实增强法律监督实效，已成为各级人大常委会的一项重要任务。
一、地方人大规范性文件备案审查工作现状—以XX县区为例近年来，随着依法治国方略的全面推进，规范性文件备案审查工作在人大法律监督中的地位和作用日益凸显。
各地人大常委会按照的要求，逐步完善备审机构，不断创新工作机制，备案审查工作逐步有序开展。
下面，以XX县区人大常委会为例，作个简要说明。
1、出台备案审查工作规程。
XX省人大常委会出台了《XX省各级人民代表大会常务会规范性文件备案审查规定》，6月xx市人大常委会主任会议通过了《xx市人大常委会规范性文件备案审查规程》。
根据《监督法》及省、市人大常委会备案审查有关规定，10月，XX县区人大常委会主任会议通过了《xx市XX县区人大常委会规范性文件备案审查规程》，进一步明确了备案审查范围及程，为做好规范性文件备案审查工作奠定了基础。
2、启动备案审查工作。
备案审查工作规程实施后，区人大常委会正式启动规范性文件备案审查工作，要求规范性文件应当自公布之日起十五日内，报送区人大常委会备案。
3、-政府规范性文件备案情况。
热门思想汇报，区人大常委会收到政府报送备案的规范性文件6件；，收到政府报送备案的规范性文件15件；，收到政府报送备案的规范性文件14件。
4、区人大常委会备案审查情况。
对于收到的规范性文件，由区人大办负责接受、登记、分送、存档等日常工作；根据报送备案的规范性文件内容，由常委会有关工作机构进行初审，发现存在问题的，提出初步审查意见，提请区人大常委会主任会议进行审查。
规范性文件审查备案工作要点简介40页PPT
合法性问题
行政强制—缩减前提
实例：减少了“代履行”实施前必经 的环节。
合法性问题
行政收费—扩大条件 实例：将有条件收费变为无条件收费。
规范性文件的起草与审查
随意设定工作机构、社会团体等
随意调整部门职能——扩大、缩减、 转移
利用工作方案、内部通知等规定规范性的 内容
干涉企业的资金使用自主权 直接规定减免税、费 用“备案”变相设定行政审批
规范性文件的起草与审查
二、合法性问题 ●行政许可—变相设定 ●行政处罚—违法设定 ●行政强制—缩减前提 ●行政收费—扩大条件
合法性问题
行政许可—变相设定
实例：改变上位法的管理模式，变 “面”的事后管理模式为“点”的事 前管理模式。
合法性问题
行政处罚—违法设定
实例：对上位法没有设定的管理事项 设定行政处罚。
一定要确立规范性文件“能力有限”的观 念。
宜在细化上下功夫，成为各类技术标准、 操作程序、流程优化的载体。
谢谢！
谢谢！
36、自己的鞋子，自己知道紧在哪里。——西班牙
37、我们唯一不会改正的缺点是软弱。——拉罗什福科
xiexie! 38、我这个人走得很慢，但是我从不后退。——亚伯拉罕·林肯
39、勿问成功的秘诀为何，且尽全力做你应该做的事吧。——美华纳
规范性文件备案及审查
规范性文件备案及审查
一、形式审查
●报备材料是否齐全 ●报备材料格式是否符合标准
报备材料是否齐全
备案报告
文本
法律审核意见书 法律审核确认书
起草说明
●格式标准
规范性文件法律 审核意见书
起草说明
规范性文件备案及审查
二、实质审查
●行政许可 ●行政处罚 ●行政强制 ●行政收费
规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题
规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题作者：董高群来源：《人大研究》 2020年第12期董高群我国是单一制的社会主义国家，实施规范性文件备案审查制度，是维护法制的统一和尊严，完善统一、有序、公平竞争的市场的客观需要。
监督法实施以来，这项制度有序推进，稳步发展，成效明显，但也面临一些理论和实践问题。
一、规范性文件审查是否包含合宪性审查，如何实施1.从世界各国宪法规范和宪法实践来看，合宪性审查不等同或者包含于合法性审查宪法是国家的根本大法，治国安邦的总章程，具有最高法律地位。
任何规范性文件，包括法律、法规、规章，都不得与之相抵触。
不同国家，因为政治、经济、文化、历史传统的差异，合宪性审查的方式千差万别、各具特色。
比如美国，自1803年“马伯里诉麦迪逊案”后形成了由司法机关作为合宪性审查机关的体制。
在这一体制中，不仅最高司法机关有审查权，地方法院也有审查权；不仅审查合宪性，也审查合法性。
同时，这种审查仅限于附带性审查，即以争讼为前提，所审查的仅限于与诉讼有关的法律、法规和规范性文件[1]。
比如英国，因为奉行“议会至上”原则，形成了代议机关为合宪性审查机关的体制。
英国是不成文宪法国家，宪法由宪法性法律、惯例、判例组成。
法律性文件是否符合宪法，由议会（不包括地方议会）审查。
其中，对议会立法的合宪性审查依赖于议会本身在法案审议程序中的自我监督；对行政立法主要通过备案、批准和审议等方式进行审查[2]。
比如法国，由1799 年设立的护法元老院演变而成的由独立机关作为合宪性审查机关的体制。
法国宪法委员会对法律的合宪性审查是一种事先审查，它在法律通过之后颁布之前进行。
审查分为两大类：一是必须经过宪法委员会审查才能公布实施的立法，即各类组织法和议会规则；二是应总统、总理、国民议会议长、参议院、议会议员的请求。
两类均不涉及具体案件。
对于行政立法，议会、上级行政机关、行政法院均可以审查，其中，行政法院可以确认行政立法无效[3]。
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河南人大常委会制定的种子条例，乙公司应依
国家指导价，赔偿甲公司经济损失7万元；
全国人大常委会制定的种子法，乙公司依市场自
由价，赔偿甲公司经济损失约70万元。
怎么办，适用种子法还是种子条例？
法理篇
《立法法》
第七十九条第一款：法律的效力高于行政法规、地方性 法规、规章。
第六十四条第二款之规定，地方性法规同法律相抵触的 规定无效。
②对于县（区）人大及其常委会作出的决议、决定， 主要看是不是具备普遍约束力。有些虽然表面上看篇幅小、内容 少，但有些决议、决定是对相关报告的评价，对实施办法的同意 或认可，这个报告和办法是符合规范性文件三个属性的，那么也 应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会关于《临沂市见 义勇为人员奖励和保护办法》的决定，关于《临沂市学雷锋志愿 服务管理办法（试行）》的决定等。
实践篇
一、备案审查的范围
“备哪些”
(一)行政法规报全国人大常委会备案；
(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地
方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人
大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会
报全国人大常委会和国务院备案；
(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所 在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和 国务院备案；
规范性文件备案审查的 理论、实践与思考
市人大常委会法工委 王 炜
提
纲
法理篇 一、概念、地位，重要意义。 二、法律依据
实践篇 一、备案审查的范围 二、备案审查的内容 三、备案审查的程序 四、备案审查的结果
“备哪些” “审什么” “如何审” “怎么办”
思考篇 一、聘请法律顾问。 二、成立法律咨询小组。 三、有效整合人大机关的力量。 四、充分发挥人大代表的作用。
③对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为 主且具备规范性文件特征的，应当进行备案审查。
法理篇
一、概念、地位和重要意义
（一）概念
对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其 常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大 常委会经常性监督工作的一项重要内容。
规范性文件，是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组 织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括 除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治 条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之 外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。
从第八十六条至第九十二条
3、《中华人民共和国各级人民代表大会常务
监督法》
第五章 第二十八条至三十三条
4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会
各级人民政府组织法》
第四十四条、第四十六条、第六十条等
实践篇
一、备案审查的范围 “备哪些” 二、备案审查的内容 “审什么” 三、备案审查的程序 “如何审” 四、备案审查的结果 “怎么办”
(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府 规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政 府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民 政府备案；
(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备 案。
实践篇
规范性文件的三个基本特征： 普遍约束力； 反复适用性 外部性
备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限 报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文 件的有效期间，依法对其监督审查的活动。
法理篇
（二）地位
从法律体系来看，宪法、立法法、监督法、地方各级 人民代表大会和地方各级人民政府组织法都进行了规范和 明确，尤其是监督法共9章48条，其中规范性文件备案审查 设专章，共6条进行了规范。
③其他规范性文件。
实践篇
但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如 市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文 件是否备案审查，人大及其常委会作出的决议或决定是不是都是 规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。
①对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、 但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应 当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；
实践篇
Байду номын сангаас
根据立法法和监督法的规定，凡在本
行政区域内涉及公民、法人和其他组织的权利
义务、具有普遍约束力、可以在一定时限内反
复适用的文件，都属于规范性文件。根据上述
规定，市级人大常委会应当备案审查的规范性
文件主要包括三种类型：
①市人民政府制定的决定、命令；
②县（区）人民代表大会及其常务委
员会的决议、决定；
从整个人大工作来看，人大有立法、人事任免、重大事 项决定、监督四大职权。其中，市县人大主要是后三项职 权，而人事任免、重大事项决定更多的是实现党委意图， 所以监督工作理所当然的成为人大工作的重中之重。人大 监督又分为工作监督和法律监督。
备案审查是法律监督的主要形式。
法理篇
（三）重要意义
规范性文件备案审查是维护国家法制统一，实施依
双方签订合同，明确约定了数量、质量、价款、交货时 间等。但是，乙公司培育完种子后，没有将良种卖给甲 公司，而是高价卖向市场，给甲公司造成了经济损失。 甲公司因此将乙公司告到洛阳中级人民法院。李慧娟法 官是本案的审判长，案件事实应该说很清楚，证据也确 实、充分。但是在确定乙公司的赔偿基准时，遇到了问 题：
法治国基本方略的必然要求。
规范性文件备案审查是维护广大人民群众根本利益 的有效机制。
规范性文件备案审查是充分发挥人大监督职能，切 实增强监督实效的有效途径。
法理篇
案例1：洛阳种子案件
上位法与下位法 的关系
司法权与立法权的关系
人大监督和法院独立审判的关系
法理篇
简要案情： 2003年，甲公司委托乙公司培育种子，
法理篇
案例2：某省立法将风能、太阳能“国有 化”
国有资产”？
“晾衣服也是侵占
国有化没有上位法支持
“风光”国外是属于私人的
国有化根本不具备操作性
公权在与民争利
法理篇
委员会 和地方
二、法律依据 1、《中华人民共和国宪法》
第六十二条第十一项；第六十七条第七、八项， 第一百零四条等
2、《中华人民共和国立法法》