我国国家公园体制建立的法律问题与对策

我国国家公园体制建立的法律问题与对策
本文介绍了我国国家公园体制建立的背景，分析了存在的主要法律问题，提出了法律对策。

要制定专门的法律法规，明确国家公园的概念和国家公园体制的各项制度;明确界定国家公园的法律概念，辨清其与相关保护区的区别;建立专门的国家公园管理机构，明晰其职权和职责。

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一、我国国家公园体制建立的背景
国家公园已是国际社会普遍认同的自然遗产保护模式。

自然遗产是大自然留给人类最珍贵的自然财富，维系自然遗产的可持续性是人类文明进程中的重大责任。

自1872年世界上第一个国家公园由美国以法律形式确立以来，历经一百多年的发展，由于很好地处理了自然资源保护和开发利用之间的关系，国家公园具有的先进性和适用性，并未因政治体制、经济发展水平的不同失去吸引力，现在已成为世界绝大部分国家和地区保护自然地的主要方式。

截至2014年3月，世界保护区委员会（WCPA）数据库统计的属于国家公园（Ⅱ类）的数量达到5219个。

国家公园体制已成为我国生态文明制度建设的重要抓手。

工业化和城镇化对自然资源的巨大需求，以及现有自然遗产保护管理体制存在的诸多问题，导致我国生态环境持续恶化、自然遗产品质严重下降。

这已经不能满足国民对优美环境和旅游休闲的高涨需求，因此十八大报告提出“大力推进生态文明建设，必须树立生态文明理念，加快建立生态文明体制，健全国土空间开发、生态环境保护的体制机制。

”十八届三中全会《决定》进一步指出“加快生态文明制度建设，建立国家公园体制”。

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015）再次提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

”可见，国家公园体制已成为完善我国生态环境保护体制，建立生态文明制度的重要内容。

我国已经先期开展了国家公园的试点工作。

2006年云南迪庆藏族自治州以地方立法的方式成立了香格里拉普达措国家公园，2007年6月该国家公园正式揭牌。

2008年6月，国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省。

2008年10月，国家环保部和旅游局批准建设国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。

2014年3月，国家环保部和旅游局批准将浙江仙居县和开化县作为国家公园的试点县。

2015年5月，国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》中明确提出“在9个省份开展国家公园体制试点”。

国家公园体制的建立涉及到多个部门的利益，所以为了进一步推动国家公园体制试点工作，今年5月20日发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，根据该方案，国家拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点，每个省
份选取1个区域，试点周期为3年。

二、我国国家公园体制建立存在的主要法律问题
国家公园对我国来说是个“舶来品”，缺乏专门的法律基础和实施机制。

我国现有《环境保护法》（2014）、《森林法》（1984）、《野生动物保护法》（2004）、《关于建立地质自然保护区的规定》（1987）、《自然保护区条例》（1994）、《地质遗迹保护管理规定》（1995）、《风景名胜区条例》（2006）、《国家湿地公园管理办法（试行）》（2010）、《国家级森林公园管理办法》（2011）等相关法律规范，依据上述规范建立了国家地质公园、自然保护区、风景名胜区、国家湿地公园、国家森林公园、国家矿山公园等自然遗迹保护模式，形成了相应的管理体制。

因此，我国目前有国家公园相关的法律规范，但没有专门性的立法，导致现有的法律制度均不能满足国家公园体制建立的需要。

受原有自然保护地管理模式的影响，国家公园体制建立的过程中必然呈现出部门之间权力博弈激烈、地方政府利益争夺加剧、公众权利意识增强、具体路径众说纷纭等问题。

我国缺乏对国家公园法律概念的界定。

国家公园的概念最早源于美国的“national park”，其狭义上是指直接以“国家公园”冠名，拥有独特地理属性的自然区域，同时包括少数重要的历史文化遗产保护地;广义上是指美国国家公园管理局所管辖的所有区域，包括了国家公园、国家纪念地、国家战场、国家历史公园、国家湖滨等，即国家公园体系。

IUCN保护区管理分类体系包括了不同保护地模式，其中国家公园，是指大面积的自然或接近自然地区域，设立的目的是为了保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。

其他国家的国家公园也有不同的涵义，如澳大利亚的Dipperu国家公园主要是指严格的自然保护区，哥斯达黎加的瓜纳卡斯特国家公园主要是指上述国家公园，土耳其的Yozgat Camligi国家公园是指自然历史遗迹或地貌，澳大利亚的远足国家公园主要是指自然资源可持续利用保护区等。

目前各国及IUCN关于国家公园的概念没有完全统一的认识，我国亦无国家公园的法律界定，容易引起相关概念之间模糊与混淆。

我国已形成了有关自然保护地的管理体制和经营机制。

目前，国内已建立了不同类型的保护区，如自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、矿山公园、地质公园、水利风景区、沙漠公园等，他们分别由国家环保部、林业局、农业部、水利部、国土资源部、旅游局、住房城乡建设部等部门管理。

国家公园的创设，要建在自然保护区、风景名胜区、地质公园等保护区的基础上，必然涉及到不同资源类型，其管理职能已经分散在各个部门，将导致协调与国家公园管理有关部门之间的权力关系成为一个节点性难题。

现行的自然保护地所有权多为国家，但由地方政府代表国家行使所有权、资产管理权和开发经营权，造成了政府既是裁判员又是运动员的情形，不利于市场机制的形成。

三、我国国家公园体制建立的法律对策
制定专门的法律法规，明确国家公园的概念和国家公园体制的各项制度。

国家应当制定专门的国家公园法律规范，使之成为建立国家公园体制的基础，内容应当明确国家公园建立的目的、设立方式、规划制度、管理体制、经营机制、监
测和监督机制、公众参与治理机制、管理人员与志愿者管理体系、综合执法制度等。

制定《国家公园总体规划技术规程》，明确国家公园规划的编制主体、程序、方法、技术标准等。

制定《国家公园资源调查与评价技术规程》，明确国家公园的资源类型划分评估标准等。

制定《国家公园的基本条件》，主要对国家公园的术语、定义、功能、基本条件及评价进行界定。

明确界定国家公园的法律概念，辨清其与相关保护区的区别。

国家公园在不同国家的涵义不同、自然特征和管理体制差异很大，因此我国对国家公园进行界定时不能照搬国外的概念，应在吃透“建立国家公园体制”的精神实质上，明确其内涵和外延。

具体而言，国家公园的概念应当明确：第一，国家公园保护的范围应当以自然遗产为主、文化遗产为辅;第二，国家公园是国家实施特殊保護的区域，目的是为了保护生态、文化资源，促进资源的可持续发展;第三，国家公园仅指以“国家公园”命名，并经过国家专门机关认证的保护区。

建立专门的国家公园管理机构，明晰其职权和职责。

十八届三中全会提出的建立国家公园体制的目的是整合保护区多头管理、创新生态保护制度，实现保护区的有效管理。

设立具备综合执法能力的国家公园管理机构，采用垂直管理方式，对国家公园进行统一规划、保护、建设和管理。

将国家公园的管理权与经营权分开，由管理部门负责资源的保护和管理，成立专门的机构经营资源的开发工作，对区域内的经营性项目实行特许经营管理。