第九章 公共事业绩效管理剖析

第九章公共事业绩效管理与评价公共事业产品的生产和提供是一个投入产出过程，因此，在给定的投入或既定的产出的条件下，为了生产和提供更多更好的公共事业产品，决定了公共事业管理过程必然是一个通过绩效管理追求绩效的过程。

同时，公共事业管理的最终目标是满足公众公共服务的基本需求，因而公共事业管理的绩效不仅必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行内部管理，而且管理的绩效必须放到整个社会发展的背景下，结合公众的满意程度来做出评价。

第一节公共事业绩效管理内涵与价值公共事业绩效管理作为公共服务绩效管理，是公共部门绩效管理的重要构成，也是当代公共部门绩效管理改革的表征[1]。

公共部门实施绩效管理，是当代公共管理改革的重要内容，也是公共管理改革的推进器，而新型绩效理念的确立和绩效管理理论的形成，则是改革的成果和推进改革不断走向深入工具之一。

一、公共部门绩效管理的形成公共部门绩效管理的出现，是当代社会发展和民主进步对政府管理的要求，也是新型公共管理体制逐步确立过程中管理的内在要求。

1、公共部门绩效管理是当代社会发展和民主进步条件下公众对公共服务供给的基本要求在和平且阶级矛盾日益趋于缓和的社会中，政府的基本职能是政治管理、社会管理和公共服务[2]。

纵观20世纪80年代以来世界范围的公共管理改革可以发现，改革的直接动因和政府管理改革的直接目标，就是在经济和社会发展尤其是在民主进步的条件下，提供好公共服务以满足公众日益增长的需求，获得统治的合法性。

这样，当代的公共管理改革实质上就是一场政府社会管理和公共服务改革，现代社会稳定与发[1]由于公共事业管理的基本内涵就是公共服务管理，而在当前的公共管理改革中，公共服务改革是政府管理改革，以及整个公共部门改革的基本内容，因而为了叙述方便，在本章中除标题外，在很多地方主要以公共部门绩效管理、公共服务绩效等来表示公共事业绩效管理。

特此说明。

[2]在国内阶级矛盾相对缓和的情况下，政府阶级统治这一基本职能首先是以政治管理职能来表现的。

展的重心从政治管理走向社会管理与公共服务成为一个基本趋势。

如何提供好公共服务？公共服务的提供过程是一个管理过程，管理需要成本，管理的投入与产出间存在着关系。

对公共服务的主要提供者和提供主体的核心的政府而言，虽然自20世纪初政府管理走向专业化后，行政效率就一直是政府管理追求的基本目标，但却一直没有得到很好解决。

而进入20世纪70年代后，提高政府管理绩效变成了政府面临的重大任务。

其原因在于，随着公众对公共服务数量的增加和质量要求的提高，政府面临前所未有的挑战：一方面，由于政府提供公共服务是由公众通过纳税支付所需成本的，因而政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。

这样，如何提供好公共服务对政府而言，首先表现为如何提高自身在提供公共服务中的效率。

所以，从20世纪70—80年代迄今的世界范围内的政府管理改革实际上也是公共服务改革中，追求绩效都成了首要的改革目标，绩效管理成为了政府改革的重要策略。

如英国在80年代初展开了以追求绩效为核心的财务管理改革，并被认为是政府绩效改革的起点之一，随之新西兰等国也推行了绩效管理运动；如美国专门开展了绩效管理运动，并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》等。

实际上，绩效管理作为一种新的管理理念和专门的管理技术，已在20世纪50年代以后在私营部门中得到了极大的发展并走向成熟，因而客观上也为政府部门推行绩效管理改革提供了必要的条件。

因而在这一已有的技术平台上，公共部门绩效管理改革的基本内容有二，一是更加注重绩效，并明确地树立起新的绩效的理念，二是引进私营部门的绩效管理并结合公共部门的需求和特点，形成公共部门的绩效管理技术[1]。

2、新型公共服务管理体制的形成，使绩效管理成为公共服务管理的必须自20世纪30年代以来的社会公共事务管理中，以准公共产品为主的公共服务的提供，除如美国等极少数国家外，大多数国家都是由政府直接负责的，政府是公共服务事业管理唯一的主体。

但是，随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共服务提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成。

[1]英国政府的绩效管理改革及被认为是这一类改革的起点，可参阅周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》第85—90页，国家行政学院出版社1999年6月版。

有关其他国家的政府绩效管理改革亦可参阅该书。

新型公共服务体制的逐步形成，使重视和推行绩效管理成为必须。

这其中，政府不仅需要通过新的绩效理念的确立和绩效管理的推行，既注重社会效益，也注重公共支出的资金效率，从而以不断提高的公共服务效率来回应公众需求，而且，也需要以绩效管理和评价为工具，对公共部门的其他公共服务的提供者进行管理与评价。

相应的，对承担公共服务的非政府组织来说，无论是以自有资金还是运用公共支出资金来提供公共服务，注重绩效成为了组织存在的关键问题；而对于涉足公共事业产品生产和提供的企业来说，注重绩效本来就是其存在和发展的基本要求，而且在涉足公共服务领域后，其绩效还融入了社会效益的内涵，从而使得公共服务绩效管理成为必须。

二、公共事业绩效管理的基本内涵在确立了新的绩效理念的基础上，为了提高公共服务绩效，公共部门绩效管理也逐步形成。

以下从公共部门绩效管理的角度进行介绍和分析。

1、公共部门绩效管理的概念在传统的政府管理中，虽然追求行政效率或政府管理绩效一直被列为组织的目标，但由于认为在设计精密的官僚制组织中，组织本身已含有将组织目标落实于每个组织成员并作为他们职责，因而更多的是考虑如何让组织成员执行命令，而不考虑政府部门在公共服务领域生产了什么、公共产品的好坏，以及在组织中与公共产品的生产和提供相联系，谁将受到奖励，谁将受到责备或惩罚，即没有将组织管理的任务明确地分解为成员的职责，也没有将结果完全地与成员所负责任相连。

而且，一般认为，绩效测量主要是针对决策者和指挥者而言的，因而组织中对各种管理方案和成员的评估缺乏必要的制度化的保证。

一句话，在传统的政府管理中，绩效管理是缺乏的。

公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。

例如英国的财政管理改革中，就以提高每个部门的绩效为目标，提出了在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有如下职责：第一、对其目标有清楚的认识，在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专家建议的渠道[1]。

正因为如此，绩效指标被认为是测量组织在实现既定目标时所取得的进步情况的方法，绩效管理在相当程度上被视为组织系统整合组织资源达成其目标的行为，并认为它与其他方面纯粹管理的最大不同，在于它包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面绩效的工作，强调系统的整合[2]。

由于管理工作的目的就是提高绩效，因而在这一意义上，绩效管理代表着公共部门全方位的管理工作，是公共部门管理者最主要的职责。

那么，什么是绩效管理呢？美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”[3]可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合，并进行管理和评估的“结果导向”过程，它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程，也是公共管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程，它寻求和代表的，是公共部门追求和提高绩效的制度化。

2、公共部门绩效管理活动的基本构成包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。

从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：第一、绩效目标的确立和分解。

所谓绩效目标的确立，就是根据相关绩效信息和公共服务的要求，依据一定的指标和方法，将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。

而绩效目标的分解，就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解，即转化为具体的部门和人员的责任要求，同时进行必须的资源配置。

第二、绩效目标的实施。

即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任，展开管理实施工作。

第三、绩效目标的评估。

这一评估实际上分为两个方面：一是在实施过程中的评估，这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。

二是在整个管理过程结束后，[1]参阅欧文•休斯著，彭和平等译：《公共管理导论》第214页，中国人民大学出版社2001年9月版。

[2]这是行政学家夏夫里茨和卢塞尔的观点。

参阅张成福、党秀云著：《公共管理学》第271页，中国人民大学出版社2001年11月版。

[3]转引自注②书，第271页。

对最终结果是否达到目标进行的评估。

三、公共事业绩效管理的价值公共部门的绩效管理在公共服务中具有十分重要的价值。

这一价值主要体现在绩效管理既是公共部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。

1、绩效管理是促进公共服务绩效提高的重要工具公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。

因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。

尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说，即本身就带有准公共性，既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的管理来说，就更显出其重要和必须。

这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：第一、“结果导向”。

传统的政府管理比较强调和重视投入、过程，而不重视结果，更没有相应的制度化的措施对结果予以保证，从而虽然一直都在追求行政效率，但往往导致形式主义、浪费和官僚主义。

绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。