第九章 公共事业绩效管理剖析

第九章公共事业绩效管理与评价

公共事业产品的生产和提供是一个投入产出过程，因此，在给定的投入或既定的产出的条件下，为了生产和提供更多更好的公共事业产品，决定了公共事业管理过程必然是一个通过绩效管理追求绩效的过程。同时，公共事业管理的最终目标是满足公众公共服务的基本需求，因而公共事业管理的绩效不仅必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行内部管理，而且管理的绩效必须放到整个社会发展的背景下，结合公众的满意程度来做出评价。

第一节公共事业绩效管理内涵与价值

公共事业绩效管理作为公共服务绩效管理，是公共部门绩效管理的重要构成，也是当代公共部门绩效管理改革的表征[1]。公共部门实施绩效管理，是当代公共管理改革的重要内容，也是公共管理改革的推进器，而新型绩效理念的确立和绩效管理理论的形成，则是改革的成果和推进改革不断走向深入工具之一。

一、公共部门绩效管理的形成

公共部门绩效管理的出现，是当代社会发展和民主进步对政府管理的要求，也是新型公共管理体制逐步确立过程中管理的内在要求。

1、公共部门绩效管理是当代社会发展和民主进步条件下公众对公共服务供给的基本要求

在和平且阶级矛盾日益趋于缓和的社会中，政府的基本职能是政治管理、社会管理和公共服务[2]。纵观20世纪80年代以来世界范围的公共管理改革可以发现，改革的直接动因和政府管理改革的直接目标，就是在经济和社会发展尤其是在民主进步的条件下，提供好公共服务以满足公众日益增长的需求，获得统治的合法性。这样，当代的公共管理改革实质上就是一场政府社会管理和公共服务改革，现代社会稳定与发

[1]由于公共事业管理的基本内涵就是公共服务管理，而在当前的公共管理改革中，公共服务改革是政府管理改革，以及整个公共部门改革的基本内容，因而为了叙述方便，在本章中除标题外，在很多地方主要以公共部门绩效管理、公共服务绩效等来表示公共事业绩效管理。特此说明。

[2]在国内阶级矛盾相对缓和的情况下，政府阶级统治这一基本职能首先是以政治管理职能来表现的。

展的重心从政治管理走向社会管理与公共服务成为一个基本趋势。

如何提供好公共服务？公共服务的提供过程是一个管理过程，管理需要成本，管理的投入与产出间存在着关系。对公共服务的主要提供者和提供主体的核心的政府而言，虽然自20世纪初政府管理走向专业化后，行政效率就一直是政府管理追求的基本目标，但却一直没有得到很好解决。而进入20世纪70年代后，提高政府管理绩效变成了政府面临的重大任务。其原因在于，随着公众对公共服务数量的增加和质量要求的提高，政府面临前所未有的挑战：一方面，由于政府提供公共服务是由公众通过纳税支付所需成本的，因而政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。这样，如何提供好公共服务对政府而言，首先表现为如何提高自身在提供公共服务中的效率。

所以，从20世纪70—80年代迄今的世界范围内的政府管理改革实际上也是公共服务改革中，追求绩效都成了首要的改革目标，绩效管理成为了政府改革的重要策略。如英国在80年代初展开了以追求绩效为核心的财务管理改革，并被认为是政府绩效改革的起点之一，随之新西兰等国也推行了绩效管理运动；如美国专门开展了绩效管理运动，并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》等。

实际上，绩效管理作为一种新的管理理念和专门的管理技术，已在20世纪50年代以后在私营部门中得到了极大的发展并走向成熟，因而客观上也为政府部门推行绩效管理改革提供了必要的条件。因而在这一已有的技术平台上，公共部门绩效管理改革的基本内容有二，一是更加注重绩效，并明确地树立起新的绩效的理念，二是引进私营部门的绩效管理并结合公共部门的需求和特点，形成公共部门的绩效管理技术[1]。

2、新型公共服务管理体制的形成，使绩效管理成为公共服务管理的必须

自20世纪30年代以来的社会公共事务管理中，以准公共产品为主的公共服务的提供，除如美国等极少数国家外，大多数国家都是由政府直接负责的，政府是公共服务事业管理唯一的主体。但是，随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共服务提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成。

[1]英国政府的绩效管理改革及被认为是这一类改革的起点，可参阅周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》第85—90页，国家行政学院出版社1999年6月版。有关其他国家的政府绩效管理改革亦可参阅该书。

新型公共服务体制的逐步形成，使重视和推行绩效管理成为必须。这其中，政府不仅需要通过新的绩效理念的确立和绩效管理的推行，既注重社会效益，也注重公共支出的资金效率，从而以不断提高的公共服务效率来回应公众需求，而且，也需要以绩效管理和评价为工具，对公共部门的其他公共服务的提供者进行管理与评价。相应的，对承担公共服务的非政府组织来说，无论是以自有资金还是运用公共支出资金来提供公共服务，注重绩效成为了组织存在的关键问题；而对于涉足公共事业产品生产和提供的企业来说，注重绩效本来就是其存在和发展的基本要求，而且在涉足公共服务领域后，其绩效还融入了社会效益的内涵，从而使得公共服务绩效管理成为必须。

二、公共事业绩效管理的基本内涵

在确立了新的绩效理念的基础上，为了提高公共服务绩效，公共部门绩效管理也逐步形成。以下从公共部门绩效管理的角度进行介绍和分析。

1、公共部门绩效管理的概念

在传统的政府管理中，虽然追求行政效率或政府管理绩效一直被列为组织的目标，但由于认为在设计精密的官僚制组织中，组织本身已含有将组织目标落实于每个组织成员并作为他们职责，因而更多的是考虑如何让组织成员执行命令，而不考虑政府部门在公共服务领域生产了什么、公共产品的好坏，以及在组织中与公共产品的生产和提供相联系，谁将受到奖励，谁将受到责备或惩罚，即没有将组织管理的任务明确地分解为成员的职责，也没有将结果完全地与成员所负责任相连。而且，一般认为，绩效测量主要是针对决策者和指挥者而言的，因而组织中对各种管理方案和成员的评估缺乏必要的制度化的保证。一句话，在传统的政府管理中，绩效管理是缺乏的。

公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。例如英国的财政管理改革中，就以提高每个部门的绩效为目标，提出了在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有如下职责：

第一、对其目标有清楚的认识，在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；

第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；

第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专