加强安全生产法制建设的途径

加强安全生产法制建设的途径[摘要] 法制建设是安全生产的重要保障，我国安全生产法制建设虽取得了一定的进步，但尚不能适应形势的需要。本文从立法、执法、监察等方面提出了加强我国安全生产法制建设的具体途径。

[关键词] 安全生产；法制建设；完善；途径

目前我国的安全生产形势依然严峻，事故总量仍然偏大。造成此情况的原因是多方面的，既有浅层次因素，也有深层次矛盾；既有历史的积淀，也有新形势下出现的新问题。笔者认为，虽然原因众多，但安全生产法制建设不完善是其根本原因。为此，必须加强安全生产法制建设，完善立法与执法环节，以有效遏制事故的发生。

一、加快《安全生产法》配套法律、法规的立法步伐，完善安全生产法律体系

现阶段，从我国的实际出发，完善安全生产法律体系，主要应抓好两方面的立法工作：一是要加速规范创制，填补法律空白；二是要继续完善现有立法，与社会发展保持同步。[1]

1、加快安全生产配套立法进度，完善安全生产法律法规体系。要推动《矿山安全法》、《煤炭法》和《刑法》相关条款的修订，加大对安全生产违法行为的处罚力度。尽快制定出台《安全生产监督检查条例》、《安全生产应急管理条例》等法规和规章。继续抓好部门规章、行业标准规程的制定、修订工作，形成与《安全生产法》相配套的法律法规和规章体系。要继续推动地方立法，建立与地方实际情况相适应的地方法规体系，解决《安全生产法》中不可能包罗万象的一些具体亟须解决的问题。

2、彻底清理、修订已颁布的安全生产法律、法规。近百年来，英国颁布了一个又一个法律、条例，几乎过几年就重新修订一次。日本的劳动安全卫生法自1972年6月8日颁布以来经过五次修改。[2](P43)我国大部分安全生产法律、法规制定于计划经济时期，很多又是没有上升到法律高度的国务院和行业主管部门发布的办法、条例等，如当前仍在执行且比较重要的“三大规程”（即《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》）和“五项规定”（即《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》）分别是1956年和1963年制定的。这些法律、法规、条例、办法等有的不能适应现在的情况，有的与现行法律相悖，必须彻底清理，该废除的废除，该修订的修订，该补充的补充，这样才能与《安全生产法》形成协调一致的安全生产法律体系。

二、加大执法力度，真正实现有法必依、违法必究、执法必严

法治是立法与执法的统一。在我国安全生产立法相对滞后的时期，解决有法可依问题是第一位的。但是立法的目的是为了实施，“法的实施是实现立法者的立法目的、实现法律的作用的前提，是实现法的价值的必由之路。”[3](P407)因此，法律制定出来以后，有法必依、违法必究和执法必严才是最重要的。在安全生产法制建设过程中，应当克服重立法、轻执法的倾向，在执法上狠下功夫。

1、依法查处重大生产安全事故中的职务犯罪

造成我国安全生产形势严峻的原因是多方面的，法治层面上的原因也是多方面的，其中最为重要的是有法不依和执法不严。有法不依和执法不严这种现象的一个重要原因是事故所涉及的国家机关工作人员失职、渎职等职务犯罪没有得到有效查处。生产安全事故中的国家机关工作人员失职、渎职等职务犯罪，特别是在国内外有重大影响的重特大事故中的职务犯罪不能得到及时查处，一方面不能威慑和制止失职、渎职等职务犯罪的继续发生，另一方面对依法查处安全生产事故中其他方面的和其他人的犯罪将产生严重的负面影响。因此实现安全生产法治化的重中之重是依法严厉查处生产安全事故中国家机关工作人员的失职、渎职等职务犯罪，尤其是安全生产中滥用职权的犯罪行为、玩忽职守的犯罪行为和索贿受贿的犯罪行为。重点解决三个方面的问题：

一是公正执法和平等适用法律的问题。公正和平等是司法的基本原则，是我国宪法和法律对司法最基本的原则性要求。但是，由于重大安全事故所涉及的职务犯罪主体的特殊性和特权性，往往查处难度很大。查处难度大表现在这些拥有权力的领导要么以工作失误和没有得到好处为藉口逃避责任；要么以事故是下面所为推托责任；要么避重就轻逃脱制裁；要么对查处工作设置重重障碍。特别是个别司法人员为达到个人目的故意迎合上司逃避法律制裁的“理由”，在办案过程中睁一只眼闭一只眼，大开方便之门，使犯罪分子非常容易地得以过关。司法机关必须抱着对人民高度负责的态度，在查处重大生产安全事故职务犯罪过程中，坚持“法律面前人人平等”、“王子犯法与庶民同罪”的基本原则，严厉查处安全生产中滥用职权、玩忽职守和索贿受贿的犯罪行为，为安全生产法治化营造良好的执法环境。

二是罪刑相适应的问题。实践中，对重大生产安全事故所涉及的职务犯罪案件不仅追究刑事责任的少，而且即便被追究了责任，往往法外施恩，随意从轻或减轻处罚。国家机关工作人员在安全生产监督管理活动中滥用职权、玩忽职守和索贿受贿等违法犯罪行为严格讲都是知法犯法行为，具有明显的主观故意性，必须按照罪刑相适应的原则进行处罚，否则不仅是对法律的亵渎，而且严格执法也将变成空话。

三是失职、渎职等职务犯罪行为与安全生产事故的因果关系问题。处理行为另一个不依法办事的极端是，当发生特重大事故造成非常大的影响，特别是引起了高级领导的关注后，往往无原则的扩大打击面和无原则的加重处罚。追究行为人的责任必须看行为人的行为与危害后果之间是否具有直接的因果关系。依据这一原则，查处失职、渎职等职务犯罪过程中要注意以下几种情况：第一，虽属于失职、渎职，但其行为与事故的发生不具有因果关系的情况；第二，注意重大生产事故的发生往往是多种因素造成的，即多因一果的情况；第三，失职、渎职等职务犯罪行为与工作失误的界限问题，如行为人的行为与事故的发生没有直接的因果关系，事故影响再大，领导如何批示，也不能追究行为人与之行为不相适应的法律责任。只有这样才能做到不冤枉一个好人，也不放过一个坏人；才能体现安全生产法治化的要求。

2、依法追究重大安全事故中经营单位主要负责人的法律责任

生产经营单位主要负责人是安全生产工作的主要决策人，大量的生产事故与主要责任人的决策有直接因果关系。如减少或不进行安全投入的决策将直接导致物的不安全状态，不对职工进行安全教育和培训将直接导致人的不安全行为，据统计，80%以上的事故既与人的不安全行为有关，也与物的不安全状态有关[4](P38)。另外，决策者的违章指挥更是事故发生的直接原因。因此要冲破地方保护伞的保护关，冲破金钱铺路关，冲破以行政责任和经济责任代替刑事责任关，依法严厉查处重大安全事故中经营单位主要负责人的法律责任，并且要加大处罚力度。只要规范了经营单位主要负责人的安全生产行为，促使他们能够严格依法履行自己在安全生产中的职责，相信安全生产形势必将得到根本性的好转。

3、处罚前移，追究事故隐患罪

美国安全工程师海因里希（，要消除一次死亡重伤事故以及29次轻伤事故，必须首先消除300次无伤事故。海因里希的1：29：300法则的意义不在于比例数本身，而在于揭示了一起死亡事故的出现必然具有发生死亡事故的基础。也就是说，防止灾害的关键，不在于防止伤害，而在于从根本上防止事故，即必须减少大量的未遂事故。从根本上防止事故的关键是及时发现和消除事故隐患。现行安全生产法律、法规的责任追究原则是建立在发生事故的前提下，也就是说只有发生重特大事故才追究行为人的法律责任，这种制度违背了事故控制规律，极不利于重特大事故的预防。建议修改现行安全生产法律、法规的责任认定依据，“安全事故隐患”的处理也应纳入刑法调整的范围，[6]重大事故隐患比照事故处理。发现事故隐患不但要追究直接责任人的责任，而且要追究负有监督检查者不作为的责任，特别要对发现事故隐患不进行整改的直接责任人和负有监督整改的责任人进行加倍处罚。

4、建立联合执法机制