中国旅游业发展过程中的一些问题与对策

中国旅游业发展过程中的一些问题与对策

改革开放以来，随着经济的发展和人民生活水平的提高，我国旅游业发展迅速，取得了举世瞩目的成就，中国国际旅游接待人数和国际旅游外汇收入均列世界第五，成为亚洲第一旅游接待大国，成为世界上新兴的旅游大国。我国旅游业的强劲发展对增加就业，解决我国转型期结构性失业发挥重要作用。旅游业的发展促进了对外开放，促进了城市建设和生态环境的改善，加快了农村脱贫致富的步伐。随着入境、出境、国内旅游三大市场的迅速发展，旅游业已成为我国国民经济重要新增长点，全国已经有28个省、市自治区明确将旅游产业定位在国民经济的支柱产业或第三产业的主导产业。可以这样认为，旅游产业是我国未来发展的优势产业、动力产业、富民产业和生态产业。但是，不可否认的是，我国旅游业发展还存在着一些问题，需要我们在科学发展观的指导下，进行深入的总结和反思，以更加健康地推进中国旅游产业持续快速发展。下面我将讨论一下我国旅游业发展中存在的部分问题。

一、超常规发展模式的局限性

中国旅游业的发展轨迹从一开始，就表现为一种不同于发达国家旅游业发展过程的超常规的发展模式，即旅游业的发展是以接待入境旅游。这种发展模式是由中国旅游业起步发展时所面临的特定历史背景决定的。首先是因为在中国旅游发展的初期，经济发展的水平较低，迫切希望通过旅游行业的波及效应带动其他相关行业的发展；其次，旅游业具有极强的外向型特征，是创汇的良好工具。对于缺乏创汇能力产业而又急需外汇发展经济、引进国外先进技术的中国来说，发展国际入境旅游不失为良好的选择；通过入境旅游的发展，作为中国改革开放的窗口，可使吸引外资等一系列政策得到落实。因此，中国旅游业的发展带有明显的创汇型入境旅游导向，这种发展模式对于在短期内迅速加强接待能力，提升我国旅游业在世界旅游业中的地位起到了非常重要的作用。但是，超常规发展模式对我国旅游业的发展也带来了一定的副作用。以入境旅游为主导的超常规发展模式本身就隐含着这样的缺陷：当国内旅游开始大规模发展的时候，大多数旅游企业的供给仍然是与入境旅游的需求相对应的，由此造成了国内旅游需求与供给的严重错位与脱节。

二、主要城市接待功能得到强化，中小城市被忽略

我国旅游业的发展以主要城市为依托起步的。主要的原因，一是这些主要城市受历史社会发展的影响，大都具有丰富的人文旅游资源，对旅游者具有较强的吸引力，客观上会形成一定规模与数量的旅游需求；二是这些主要旅游城市原有基础较好，是各地区政治、经济和文化的中心，并且具有良好的旅游综合服务能力，旅游接待设施和旅游交通发达；三是通过重点建设这些入境旅游接待的主要城市，可以全面带动以城市为主体范围内的旅游资源的开发和旅游设施的建设，逐渐形成以中心城市为重点的入境旅游接待格局体系。可以说，这种以主要城市为主的接待格局是我国旅游业超常规发展模式的必然结果。进入90年代后期，由于旅游生产力布局大多集中于这些主要城市，许多地方出现了接待能力过剩的

现象，旅游企业之间的价格大战频频发生。而与此同时，随着旅游产品开发的深入和国内旅游的兴起，中小城市却出现了接待能力不足的情况。

三、区域发展的不平衡

我国旅游生产力布局集中于东部沿海地区。首先，沿海地区具有良好的经济发展实力，原有基础较好，尤其交通运输条件较好，在短期内能形成较大的旅游经济生产能力；其次，沿海地区与国外旅游客源国及旅游中转国的经济距离较近，旅游需求强度较高；第三，沿海地区随着对外开放政策的深入，与国外的经济文化联系日趋紧密，使旅游发展的速度与规模进一步扩大。我国东部沿海地区棗北京、辽东半岛、长江三角洲、珠江三角洲、六个经济特区和11个沿海开放城市的入境旅游接待人数、旅游外汇收入都占全国总数的80%左右，与之相比，中西部内陆地区虽然拥有丰富的旅游资源，由于可进人性相对较差，开放程度和经济发展水平较低，导致旅游市场的发育程度较低，除了少数地区以外，旅游业还相当不发达。

四、旅游法规不健全，经营秩序混乱

健全的旅游立法是旅游资源开发和旅游产业建立和良性发展的法制前提和保障。加快旅游立法是培育、规范旅游市场秩序，应对和接轨加入世界贸易组织的客观需要，同时也是建立我国旅游法律体系的重要内容和步骤。许多旅游业比较发达的和法制比较完善的国家，旅游法律已经形成了比较完整的体系，成为国家法律体系的重要组成部分。我国虽然已经建立了以宪法为基础，以部门法为主干的社会主义市场经济的基本法律框架体系，但是从部门法的角度看，我国旅游法律还存在着严重滞后性。这种滞后性已给发展旅游业带来了不利影响，甚至出现了一些企业为了赚钱，在开发旅游资源的幌子下搞出破坏环境、糟踏资源的项目，扰乱旅游经营市场、侵害游客合法权益，使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立面临严重的挑战。这种滞后性主要表现为：

一是旅游基本法和单行法空白。旅游基本法属于我国旅游法律体系中的“宪法”，是各级、各类旅游立法的渊源和依据。旅游基本法的地位和作用不仅对于旅游法律体系的建立和发展具有非常重要的意义，而且对于我国旅游业的整体发展也具有规范和指导意义。但自建国以来，我们尚未制定过一部全面、系统的旅游的基本法律或单行法律。九届全国人大以来，不断有代表建议国家应将旅游法的制定颁布作为当前旅游业发展工作的重中之重，组织专门力量，加快旅游产业法律体系的建设。事实上，旅游基本法的缺位使得整个中国旅游法制建设处于“群龙无首”的状态，也使得地方性旅游立法活动缺乏可供遵循的立法根据和原则。这种状况也是引起目前旅游市场秩序混乱的重要原因之一。

二是国家级旅游立法数量少，层次低，旅游法律体系很不完备。改革开放后我国非常重视法制建设，但至今没有一件专门调整旅游关系的法律，国务院颁布的调整旅游关系的行政法规仅有三件，国家旅游局颁布的旅游规章也仅有六件。总体上看，现行的法规、规章在立法层次上没有对国家发展旅游业的原则和措施做出根本性的规定，也没有对旅游业所涉及的各方面的关系做出有效的约束和调整。所以，在我国旅游法律体系中，法律、行政法规和部门规章作为社会公共产品在数量上供给严重不足，在立法的位阶上处于比较低的层次，有的行政法规和部门规章立法思想过时，内容简单、原则，缺乏可操作性。