《城市生态环境保护战略规划技术指南(导则)》

《城市生态环境保护战略规划技术指南（导则）》（征求意见稿）前言为进一步规范城市生态环境保护战略规划编制工作，提高规划的科学性、实用性与可操作性，促进与相关规划的衔接和融合，制定本指南。

1 适用范围本指南明确了城市生态环境保护战略规划编制的任务、程序、内容和成果要求。

本指南适用于市级生态环境保护战略规划编制。

2 术语和定义2.1三区三线“三区”指城镇、农业、生态空间，“三线”指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界1。

2.1.1城镇空间城镇空间是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区2。

2.1.2农业空间农业空间是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，以田园风光为主，分布着一定数量的村庄。

农业空间包括耕地、基本农田、园地、畜牧与渔业养殖等农业生产空间，以及农村居民点等生活空间3。

2.1.3生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等4。

1《省级空间规划试点方案》（厅字[2016]51号）2国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见（发改规划[2014]2477号）3国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见（发改规划[2014]2477号）2.1.4城镇开发边界是指为防止城镇无序扩张和无序蔓延、优化城镇布局形态和功能结构、提升城镇人居环境品质，划定的一定时期内可以进行城镇集中建设，重点完善城镇功能的空间边界5。

2.1.5永久基本农田永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给实施永久特殊保护的耕地6。

2.1.6生态保护红线生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域7。

2.2资源承载力指在可以预见到的期间内，利用本地能源及其自然资源和智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平条件下，该国家或地区能持续供养的人口数量8。

2.3环境承载力指在某一时期、某种环境状态下，某一区域环境对人类社会、经济活动的支持能力的限度9。

2.4生态安全格局指由事关国家和区域生态安全的关键性保护地构成的结构完整、功能完备、分布连续的生态空间布局10。

2.5 环境空气质量功能区5《市县国土空间总体规划编制指南》（2019年6月稿）6《市县国土空间总体规划编制指南》（2019年6月稿）7《生态保护红线划定指南》(环办生态〔2017〕48号)8联合国教科文组织9王金南,蒋洪强等. 环境规划学[M]. 中国环境出版社, 2014.为保护生态环境和人群健康的基本要求而划分的环境空气质量保护区11。

2.6水环境功能区为满足水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域12。

2.7环境容量指在人类生存和自然生态系统不致受害的前提下，一定时期内某环境单元所允许容纳的污染物质的最大负荷量13。

3 总体要求3.1规划定位城市生态环境保护战略规划是城市生态环境保护领域的基础性规划，是对今后一定时期内保护或增强生态环境功能、保护或提高生态环境质量、维护或完善生态安全格局的行动计划，主要解决影响城市发展的底层的、格局性的、战略性的重大环境问题，是全市生态环境规划体系的重要组成部分。

3.2基本原则3.2.1坚持生态优先，绿色发展牢固树立“绿水青山就是金山银山”的观念，正确处理生态环境保护、社会经济发展之间的相互依存、相互促进、相互制约的关系，以生态环境保护为前提，以资源承载能力为基础，推动生产方式绿色化，实现经济、社会、生态、环境效益统一的绿色发展。

3.2.2坚持实事求是、因地制宜综合考虑规划对象特有的自然地理特征、资源环境禀赋、主导功能定位、总体发展特点等因素，合理规划城市生态环境保护工作重点和任务，突出不同类型11环境空气质量功能区划分原则与技术方法（HJ/T 14-1996）12《水功能区划分标准》（GB/ T 50594-2010）城市生态环境保护工作的特点、重点和难点。

3.2.3坚持质量为纲，系统施治以改善生态环境质量为核心抓手，统筹推进生态环境保护各领域工作，坚持问题导向，着力解决城市突出生态环境问题。

认清国土空间中各单元的自然-经济-社会复合生态系统特征，统筹运用结构优化、布局调整、工程治理、生态修复等多种手段，提出系统施治策略。

3.2.4坚持空间管治，分区施策按照不同地域、不同生态环境特征以及不同生态环境功能目标，开展生态环境分区管治，因地制宜制定分区治理策略，实现差异化多空间多要素的有效管治，保障生态环境安全。

3.2.5坚持立足实际、展望未来既要立足当前生态环保工作实际，使规划具有可操作性，又要充分考虑远期发展需要，使规划具有一定的前瞻性。

3.2.6 坚持多方参与、科学决策按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织方式，强化规划全过程公众参与，扩大公众和社会各界参与程度，不断完善公众参与制度，建立专家咨询机制，发挥不同领域专家的作用，提高规划科学决策水平。

3.3规划任务根据上级规划要求和本市自然资源禀赋与社会经济基础，以资源承载力、环境承载力、环境容量、生态保护红线等为约束条件，优化区域空间管治分区，制定差异化的分区管治策略，研究并提出城市大气、水、土壤、噪声、固体废物、应对气候变化、防范环境风险等生态环境保护要求和整治措施，提出健全生态环境保护制度的措施，提出规划实施的保障措施。

具体的任务包括以下七个方面：1）落实上级规划要求（如国家发展规划、国家空间规划、国家区域规划、国家生态环境保护规划等；省级发展规划、省级空间规划、省级区域规划、省级生态环境保护规划等）；2）提出规划的战略方向、规划目标、重要指标；3）确定空间分区管治格局与分区管控策略；4）明确污染防治、生态保护、低碳减排、环境风险防范等项目安排；5）提出健全生态环境保护制度的措施；6）制定规划实施的保障措施；7）指导下位规划，协调相关规划。

3.4规划范围城市行政区域所辖范围。

3.5规划期限以规划编制的前一年作为规划基准年，近期按照5年期限进行规划，远期规划至2035年，远景可展望至2050年。

3.6编制主体编制主体为市级人民政府。

市级生态环境保护主管部门应会同相关部门开展具体编制工作。

3.7编制程序编制城市生态环境保护战略规划应履行前期工作、起草、衔接、征求意见、论证、批准、公布等程序。

3.7.1前期工作包括资料搜集、现状调查、发展态势预测研究，以及拟纳入规划的重点项目、重要设施布局论证等。

3.7.2规划起草在查清现状、问题、未来态势研判的基础上，起草规划草案，提出总体目标、控制性指标、主要任务、重大工程项目和保障措施。

3.7.3规划衔接城市生态环境保护战略规划必须与城市国民经济和社会发展规划、城市国土空间规划以及上级发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等规划充分衔接，衔接过程中的意见及建议必须遵照“下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调”的原则，依照相关法律法规和技术规范，对规划文本进行修改完善。

3.7.4征求意见规划文本形成后，应当征求当地人民政府各有关部门的意见，还可以采取公布规划文本、召开座谈会等方式征求公众意见。

3.7.5规划论证城市生态环境保护战略规划编制完成后，规划组织编制单位应当选聘生态环境保护规划、国土空间规划等领域的专家进行技术论证。

专家在规划论证后，应出具书面论证意见；规划编制单位应按照论证意见进行修改完善，并将修改说明作为规划报批的附件材料。

3.7.6规划批准城市生态环境保护战略规划报批稿，经上一级人民政府生态环境保护行政主管部门审查同意后，提交同级人大审议批准，再交由市人民政府负责印发实施。

规划组织编制单位提请报批规划草案时，应同时提交规划文本、规划编制说明、规划图集、规划数据库及其他相关材料。

3.7.7发布规划规划应自市人民政府印发之日起15个工作日内对外发布，但法律法规另有规定或涉及国家秘密的除外。

4 规划内容4.1战略定位4.1.1明确城市在国家区域发展战略中的定位分析城市在国家区域发展战略，包括一带一路、京津冀协同发展、长江经济带、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展战略等等，之中的发展定位和发展方向。

识别城市所处地理环境的重要性及其特殊生态环境功能，分析本城市与同等级城市在自然地理、行政层级、发展规模、产业经济等方面的互补和竞争关系，评估城市的生态环境竞争力和比较优势，明确国家区域发展战略对城市生态环境保护的要求。

4.1.2明确城市在省级区域发展战略中的定位分析城市在省级区域发展战略中的发展定位和发展方向，识别城市所处的区域、流域特征，分析城市与区域、流域生态环境系统的相互关系，分析城市与邻近城市在自然地理、行政层级、发展规模、产业经济等方面的互补和竞争关系，评估城市的生态环境竞争力和比较优势，明确省级区域发展战略对城市生态环境保护的要求。

4.1.3明确城市自身发展战略定位分析城市自身战略发展方向和定位，识别城市所处发展阶段特征和未来发展趋势，明确城市自身发展战略对城市生态环境保护的要求。

4.1.4城市生态环境保护总体定位和要求基于城市在国家区域、省级区域和自身发展战略中的定位，并结合全国、省级主体功能区规划中关于重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区的界限划定，以及全国、省级生态功能区划中关于生态调节（水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄）、产品提供（农产品提供、林产品提供）、人居保障（大都市群，重点城镇群）等生态系统服务功能的要求，从大气环境、水环境、生态等角度分析和明确城市生态环境保护总体定位和要求。

4.2现状调查4.2.1城市社会经济发展概况分析评价城市社会经济发展状况，包括城市经济规模、产业结构、生产布局、发展水平、科技进步、资源优势和开发利用现状；城市人口总数、结构、密度、分布、城镇化水平、就业率等内容。

分析评价城市文化教育发展状况，包括基础教育和高等教育，精神文明建设，公民生态环保意识教育，如倡导绿色、低碳消费行为，社会公众参与生态环保决策等内容。

4.2.2城市生态环境发展概况利用历史生态环境质量监测数据，对城市生态环境质量，包括大气环境、水环境、土壤环境、生态环境等，进行全面分析评价；明确域内及周边主要污染物、主要污染源、主要污染行业以及主要的生态问题。

回顾分析城市发展空间规划布局和城市土地利用开发历史及现状，分析域内生产、生活、生态“三生”空间格局，初步识别影响域内生态安全格局的重点因素。