关于财政预算稳定调节基金问题的几点思考

关于财政预算稳定调节基金问题的几点思考2007年建立的中央财政预算稳定调节基金，在当前的财政体制下，对稳定中央预算，规范超收收入管理，会起到一定的作用，但连续大幅超收并非财政运行的常态，要从根本上解决财政超收问题，必须进一步改进和完善预算管理。

一、当前建立中央预算稳定调节基金是必要的在经济持续快速增长的基础上，近年来全国财政收入增加较多，增速较快。

2000－2006年，全国财政收入年均增长19.7％，其中，2006年达3.94万亿元，比上年增收7723.9亿元，同比增长24.4％（决算数字）。

2007年上半年，全国财政收入继续保持较快增长，总额突破2.6万亿元，同比增长30.6％。

由于近几年全国财政收入远远超过了预算，造成财政超收1[1]较多。

从2000-2006年的情况看，超收幅度2[2]在5％-11％左右，超收额在1000－3000亿元左右。

其中，从2003年到2006年，中央财政年均超收2000多亿元（未扣除出口退税历史陈欠），并呈上升态势。

资料来源：历年预决算报告财政超收是经济形势好的反映，本是件好事，也是过去多年追求的一个目标，但任何事物的发展变化都有个“度”，超过“度”的范围就另当别论了。

大量超收的存在不仅影响当年预算平衡和冲击预算执行，超收资金使用和管理方面的问题也比较突出。

特别是，与国际上普遍实行的“审批制”不同，目前我国对超收资金的使用和分配实行的是“通报制”和“报告制”3[3]，超收资金分配和使用中存在相当的行政自由裁量空间，超收容易直接转化为超支，既影响了预算执行的严肃性，也使这部分资金实际上游离于预算审查监督之外。

从前几年超收收入的使用情况看，每年上千亿元的超收资金基本上全部用于追加支出，缺少人大的预算审批和监督机制，也在客观上形成了对预算执行中追加支出的预期，强化了部门依赖年底超收解决问题的意识，扭曲了预算的功能。

这些问题引起了有关方面的普遍关注和颇多议论，也成为每年全国和地方“两会”的热点话题之一，许多全国人大代表和专家学者要求加强超收收入监督管理的呼声很高。

在这样的背景下，建立中央预算稳定调节基金是可行的，至少可以在更成熟、更完善的预算体制和机制形成之前，在一定程度上为部分解决超收问题提供一个通道。

由于可以调用该项基金来填补未来可能出现的收入缺口，因而在编制收入预算时，可以减少顾虑，适当提高收入增长幅度，有利于减少财政超收的规模。

另一方面，通过建立基金将部分超收暂时“储备”起来，而不是在当年用于平衡预算后花光用尽，可以防止产生一些诸如年底突击花钱等行为，也可以为应对不时之需提供某种类似救济和保险的机制。

同时，将预算稳定调节基金纳入预算管理，可以加强对部分超收资金的预算监督和源头控制。

一部分超收资金进入“蓄水池”，还可以为运用财政政策调控经济运行，建立起一个相机抉择的操作平台，对于稳定宏观经济也具有积极作用。

二、国外的一些做法和经验可资参考据不完全资料，到目前为止至少有18个国家或地区设立了不同类型的基金，来实现财政的长期平衡和可持续发展。

大体可分为三种类型：一类是新加坡、爱沙尼亚、南非、香港、美国的阿拉斯加等国家和地区设立的一般预算储备基金，主要来源是政府预算年度盈余的积累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在经济萧条时的政府预算。

另一类是俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利等国家设立的稳定型基金，目的是保持政府预算的长期稳定。

第三类是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亚－新几内亚以及美国和加拿大的有关州（省）等设立的储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后能够“有饭吃”。

需要说明的是，后两类基金的设立，主要是因为在具有资源型财政4[4]特征的国家或地区，其某种或几种资源性产业的发展（如石油、天然气、铜矿、磷肥等）以及资源产品市场价格变化对财政收入影响很大，因而需要将资源丰产期以及资源产品价格上升期形成的“超额”收入积累起来，以保障未来（包括子孙后代）的支出需要。

而且，在这两类基金中，有一部分兼具稳定预算和保障后代子孙的双重功能。

例如，伊朗的石油稳定基金、基里巴斯的收入平衡储备基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遗产储蓄信托基金等。

从趋势上看，一些原本用于平衡预算目的的基金，也越来越多地被赋予或增加保障后代的功能。

如，俄罗斯计划从2008年起，将其联邦预算稳定基金改造为“储备基金”和“下一代基金”；委内瑞拉1999年通过立法对其上年设立的宏观经济稳定基金进行了修订，主要用于保障后代目标。

因此，这些国家和地区设立的财政稳定类基金，与我国目前建立的中央预算稳定调节基金在设立动因、目标定位、资金来源等方面不尽相同，但其在基金管理方面的一些规范化的做法和管理经验值得我国借鉴。

粗略地加以归纳，上述国家和地区在基金的管理和运作方面大体有这样几个特点：第一，基金的设立由法律予以规范。

如，俄罗斯于2003年12月23日正式颁布第184号联邦法律（该法律以第13.1章的形式补充进《俄罗斯预算法典》），规定自2004年起设立联邦预算稳定基金，其收支计划及其使用方向和使用额度均由每个财政年度的联邦预算法确定。

挪威于1990年建立石油基金，同年颁布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理条例》。

通过这些法律，基金性质和目标定位都比较明确。

第二，基金有确定的收入来源。

一是来源于主要资源性产品销售价格超过基准价格形成的超额收入。

如，阿曼规定，当石油价格在每桶15至17美元之间时，每桶两美元的收入注入“国家储备基金”。

俄罗斯规定，在实际原油价格（“尤拉尔斯”原油实际价格）超过每桶20美元或每吨146美元的固定价格时，将超额税收收入计提存入预算稳定基金。

二是来源于主打产品销售收入的一定比例。

如，尼日利亚规定，按每升5.3那拉（当地货币单位）从该国石油销售收入中提取“特别石油信托基金”。

三是部分地来源于政府预算盈余。

如，挪威将因油价上涨而形成的“额外”石油收入及预算盈余计提进入国家石油基金，最高时从预算中拿出的资金达到当年GDP的6%。

第三，基金支出有明确的规则。

有些国家允许基金在某些条件下向财政提供补贴用于弥补财政赤字（如挪威、阿曼等），也有些国家要求投资于基础设施（如科威特、阿曼、尼日利亚等）。

总的看，这些规则保证基金不会成为政府随意支配的小金库，以实现稳定长期财政状况的目的。

第四，议会的审批和监督作用比较突出。

如，挪威国家石油基金计提额度由议会在审查政府年度预算时专门批准，美国阿拉斯加州的宪法预算储备基金的规模和基金支出每年由州议会确定，俄罗斯联邦政府要向议会报送有关稳定基金收入进款、基金使用和投资情况的季度和年度报告。

三、要抓紧规范中央预算稳定调节基金的管理中央预算稳定调节基金已于2007年3月份正式建立并运行，但迄今为止尚未出台管理办法。

要借鉴国外建立基金过程中的经验，抓紧并切实加强对该项基金的规范管理和使用约束。

首先，要明确预算稳定调节基金的目标定位。

在研究讨论该基金的设立时，有关部门曾提出其属于政府专用基金性质。

而根据《政府性基金预算管理办法》的规定，通常意义上的政府性基金是有专门资金来源和具有专项用途的，并且在预算上是按照收入与支出一一对应的原则单独编列，自求平衡。

由此可以看出，用超收收入建立起来的预算稳定调节基金，应当属于一般预算，因而应定位于财政平衡之目的。

其次，基金的运作要建立在法制的基础之上。

抓紧制定办法，至少应以国务院行政法规或部门规章的形式发布，对预算稳定调节基金的性质、收支规则、审批程序、监督管理等问题，形成一个规范化的制度安排，然后由财政部门依据规定的办法实施具体管理，以保证该基金不受临时性支出的影响，确保用于财政平衡目标。

要明确基金提取的条件，或者说财政超收达到多大规模时，可以调用年度预算收入注入该基金。

考虑到每年的财政超收规模不可能是固定的额度，应明确一个可以调用的相对比例。

也就是说，基金收入来源的确定应当有一个明确的标准。

同时，为提高基金使用的效果，防止乱花钱和抑制支出扩张的冲动，要明确规定基金的使用方向和支出范围，否则基金的性质与预备费很难区分。

第三，基金的提取和使用要纳入人大审查监督。

提取基金时要编制基金收入预算，使用基金时要编制支出预算，同时要相应调整年度预算盘子，报人大批准后实施，其决算也同样应向人大报告。

应当指出的是，除资源型财政特征十分明显的一些地方可以考虑建立类似基金之外，其他地方政府特别是市级以下地方政府是否设立该项基金，应根据财政收入结构和年度财政收入完成情况决定。

年初预算要打足，严格禁止在预算留有硬缺口的情况下设立预算稳定调节基金。

这应作为一项制度明确加以要求，防止一些地方特别是财政困难的地方不顾财力盲目设立。

四、从长期看，根本解决财政超收问题，必须改进和完善预算管理预算的编制和审批是建立在合理的假定和预期的基础上的，预算执行中出现一定的偏差是正常的，但财政连续大量超收，预算执行结果连年大幅“偏离”预算，并非财政运行的常态。

从发达国家的情况看，尽管财政超收可能是不可避免的，但很难找到多年来连续大量超收、甚至越超越多的例证。

一方面，发达市场经济国家预算管理水平较高，监督制衡机制较为健全，预算决策时间长，讨论充分，技术手段也比较先进，预算编制的透明度和准确性相对较高。

另一方面，发达国家的征税计划来自于纳税人和利益集团的压力很大，如果某个财政年度超收较多，那么在下个年度要么减税，要么增加公共福利支出预算，超收的空间自然会被压缩。

资料来源：美国财政部网站从我国的情况看，近年来出现的财政连续超收现象有一定的特殊性，既受经济超常增长和特殊增收因素的影响，也有预算编制不科学等方面的原因，更多地可能还是属于管理不到位的问题。

主要是：一是，经济增长预期偏于保守，与实际结果出入较大。

2003年以来，我国经济进入了新一轮高速增长周期，但有关部门对经济发展形势把握不够准确，经济增长预期目标过于保守，或是有意识地留有余地，导致国内生产总值等经济指标的实际增长每年都超过年初计划。

最近4年国内生产总值增长速度已经达到10％－11％左右（2006年达到11.1％），而预计的增长率仅为7％和8％左右。

财政是经济的综合反映，经济增长连年超过预期，自然会导致财政的连年超收。

二是，财政收入预算安排偏低。

考虑到国内外经济波动、自然灾害、突发事件以及其他不能预见的影响经济大幅波动的因素等对财政收入的影响，收入预算的编制通常比较保守，这是预算出现误差的原因之一。

虽然从应对经济运行不确定性的角度看，适当“留有余地”也属不得已而为之，但问题是余地留得过多。

目前我国预算、税收计划盘子主要是根据国内生产总值预期目标确定的。

1998年以来，财政收入计划增幅以及同其协调安排的税收收入计划增幅按照略高于国内生产总值增幅的原则来安排，历年财政收入增幅平均值大约略高于国内生产总值增幅2－4个百分点。