吉林省农业“三区”利益补偿机制研究

吉林省农业“三区”利益补偿机制研究

作者：董毓玲

来源：《中国市场》2020年第27期

[摘要]吉林省粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区（简称“三区”）的建设对保障粮食安全、优化农业区域布局、实现农业绿色可持续发展、落实乡村振兴战略具有重要意义。文章将依据利益补偿原则，综合运用农业“黄箱”政策与“绿箱”政策设计农业“三区”利益补偿的路径。通过加大粮食补贴力度、优化粮食补贴结构，完善现有粮食补贴政策;通过加大农业基础设施建设、加大公共服务等，优化“绿箱”补贴政策，从而有效推动农业“三区”的建设。

[关键词]吉林省三区;利益补偿机制;“绿箱”政策

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2020.27.025

为提升重要农产品自给水平、优化农业区域布局、保障国家粮食安全，吉林省人民政府办公厅于2019年出台了《关于加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区保护的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出我省于2018年年底基本完成了对7300万亩“两区”的地块建设，今后力争用5年时间完成对“两区”的建设任务，用3年时间完成对5个国家级“特优区”的创建任务。目前，“三区”建设已经拉开大幕，如何建立粮食利益补偿机制，加大对“三区”的政策支持力度，已成为一个亟须解决的课题。

1 建设意义

1.1 促进农业发展，保障粮食安全

吉林省位于东北的内陆省份，具有天然的农业资源和生态资源，农业是其支柱产业，农业的发展对其经济的发展、农民增收具有重要作用。然而，当前吉林省农业基础不牢固，农业产业发展与工业化城镇化发展存在矛盾，农业发展与生态环境保护存在矛盾。建立粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品保护区，有利于将吉林省农业发展的优势区域固定的保护起来，提升我省重要农产品和特色农产品的生产，保障粮食安全。

1.2 优化农业区域，推进农业供给侧结构性改革

近年来，吉林省农产品供求关系发生了深刻的变化，玉米供过于求且库存爆满，大豆等重要农产品供不应求，农产品质量较差，竞争力不足。建立重要农产品保护区和粮食生产功能区，将最适宜、最具优势的农业生产区域进行细分，专门种植玉米、水稻、大豆等重要农产

品，致力于提升农产品的质量效率，有效调节农产品的供求关系，优化农业种植结构和农业区域布局，从而推动农业供给侧结构改革。

1.3 提升農业机械化水平，加快农业现代化

近年来，随着农业机械化水平的提升与农业技术的应用，吉林省农业现代化建设的步伐加快。但总体来看，吉林省农业生产方式依然粗放、农业科技支持依然不足、农田标准化比重较低，制约农业发展与农业现代化的实现。建立农业“三区”过程中，政府将投入更多人力、物力、财力、农业技术、科研等优势资源，加大金融、财政、保险、生态等强农惠农政策，进而调动政府和农民的积极性，推动农业现代化进程。

2 构建依据

近年来，吉林省在致力于农业生产发展和商品粮基地建设时，其种粮农民、政府财政、政府干部及生态环境受到一定的利益损失。因此，有必要综合考虑当前农业“三区”建设中涉及的各方主体的经济利益，通过建立利益补偿机制，调动利益主体的积极性，从而有效推动农业“三区”的建设。

2.1 弥补农民利益损失，调动农民的积极性

农户从事粮作生产，存在一定的机会成本。从本质上讲，农户从事粮作，是从事劳动行业的一种选择。农户进行粮食生产就放弃了外出进城务工的机会，当外出务工的工资大于从事粮食生产的收入时，便产生了机会成本。近年来，随着城镇化和工业化的不断发展，农户进城务工的机会越来越多，且外出务工的平均收益要高于农业标准化生产的工资率，从而导致农民放弃务农选择进城务工。因此，有必要构建利益补偿机制，弥补农民的利益损失，调动农民进行粮食生产的积极性。

2.2 弥补干部政治利益损失，调动政府干部的积极性

吉林省是国家重要的商品粮基地，在保障粮食安全方面发挥着重要的作用。然而吉林省的粮食价格偏低，粮食收入和税收并未对GDP增长有所贡献。从历年全国各省人均GDP排名分析，财政收入、人均GDP、人均纯收入等与人均粮食产量成反比，越是产量大省，其财政收入和人均GDP越低，经济发展水平越落后。而国家考核干部业绩时，以当地GDP发展水平、招商引资状况等为衡量标准，与非粮食主产区政府干部同样标准竞争，这势必对吉林省政府干部不利。因此，有必要构建利益补偿机制，给予吉林省政府干部一定的补偿，调动其建设农业“三区”的积极性。

2.3 保护生态环境，促进“三区”农业可持续发展

近年来，吉林省在发展粮食生产时，也付出了环境污染的代价。一方面，在粮食生产发展过程中，农民大量使用农药、化肥，导致耕地质量下降、水和地下水受到污染。此外，随着农药、化肥等化学用品的施用，导致农田生物多样性减少、大量野生动物濒临灭绝。因此，有必要建立粮食生态利益补偿机制，保护生态环境，促进农业可持续发展。

3 原则

3.1 弥补损失原则

吉林省建设农业“三区”利益补偿机制，也是为了弥补损失。受国家政策、经济发展现实、严格的耕地管理制度影响，吉林省必须划定“农业”三区，发展粮食生产，这将限制吉林省土地用于发展其他产业，使吉林省政府、政治干部、种粮农民的经济利益受到一定的损失，因此，应当建立完善的利益补偿机制，有效保障各主体的经济利益。

3.2 发挥比较优势原则

基于资源禀赋与种粮习惯，吉林省农业“三区”在粮食生产与特色农产品生产方面具有比较优势，而粮食“主销区”在二、三产业发展方面具有比较优势。因此，从社会总体福利出发，发挥吉林省土地资源丰裕优势，建设农业“三区”保障粮食安全，构建利益补偿机制，保证种粮地区与农民合理的报酬，有效调动政府与种粮农民的积极性。

3.3 发挥市场与政府双主体作用原则

在构建农业“三区”利益补偿机制过程中，应发挥“政府”和“市场”双主体的作用。既要发挥政府在农业“三区”利益补偿中的主导作用，也要发挥市场在资源配置当中的基础性作用，形成“政府”和“市场”共同推动的局面。一方面，由政府主导设计农业“三区”产销格局制度的制定与利益补偿机制的设计;另一方面，激发市场活力，提升农业利益补偿机制的运作效率。

4 实现路径

4.1 完善现行“黄箱”补贴政策

4.1.1 加大现行粮食补贴力度

现阶段，吉林省对种粮农民实施了粮食补贴，但是补贴力度较小，粮食补贴资金总额全年在80元/亩～110元/亩，补贴后的收入依然低于农民外出务工的收入，无法调动农民的积极性。因此，有必要加大对农业“三区”粮食的补贴力度，粮食最低补贴额度应达到种粮的机会成本，种粮收入应达到全国种粮大省的平均水平。

4.1.2 优化现行粮食补贴结构