关于当前无锡市房屋安全行政执法的难点及对策研究

关于当前无锡市房屋安全行政执法的难点分析及对策研究[摘要]近年来，无锡市的房屋安全行政执法取得了较大的成绩，但在执法工作实践中也突显出了不少难点问题，严重阻碍着房屋安全行政执法工作的有效开展。

本文结合无锡市房屋安全行政执法的工作实际，就房屋安全执法工作中的难点问题作简要分析，并提出相应对策。

[关键词]房屋安全行政执法难点分析对策研究依法治国的关键在依法行政，而依法行政的难点在于行政执法。

自2007年6月1日《无锡市城市房屋安全管理条例》施行以来，依据《条例》及其他部门规章赋予的行政执法职能，无锡市房屋安全管理处（无锡市房产监察支队）受无锡市住房保障和房产管理局委托，积极探索房屋安全行政执法的模式，创新执法理念，开拓执法思路，加大对违反房屋安全管理的行为的执法力度，取得了较大的成绩，于2011年被评为江苏省住建系统行政执法队伍规范化建设三星级单位。

近年来，房屋安全行政执法也为维护无锡人民安居和社会公共安全发挥着日益重要的作用。

但是，在近几年的执法实践中，也遇到了一些难点问题，这些工作难点严重阻碍着房屋安全执法工作的有序有效开展，如不及时破解，势必导致无锡市的房屋安全执法工作走入“不作为”或“乱作为”的歧途。

下面结合无锡市房屋安全行政执法的工作实际，就房屋安全执法工作中的难点问题作一分析研究。

一、房屋安全执法工作的难点分析1、调查取证难。

目前，法律、法规和规章等赋予行政执法队伍的调查取证手段十分有限。

在房屋安全行政执法实践中，由于大量的证据材料必须通过当事人或者进入违法现场才能取得，而执法队伍又没有行政强制的法定权力，当事人往往采取各种手段规避调查，如违法现场闭门施工无法查看取证，拨打其手机电话谎称不是本人随即屏蔽来电拒绝接听，发出书面调查询问通知拒不前来等等。

如在调查无锡市北塘区棉花巷136号某户违法改变房屋使用功能一案中，当事人（该房屋所有人）一直闭门违法装修施工，执法人员先后20余次到现场，想尽各种办法，期间还要求小区物业、当地派出所等部门配合，但无论是当事人还是装修施工人员均不开门。

且当事人无正常职业，长期不在无锡本地，无法掌握其去向，给执法工作造成了很大的困难。

执法人员明知其房屋室内存在违法装修行为，却苦于没有证据，违法事实无法认定。

此类情况在房屋安全执法实践中为数不少，违法行为得不到依法查处，由此引来举报人及相关利益人的问责，也严重损害了执法队伍的权威和法律法规的严肃性。

2、文书送达难。

送达法律文书是行政执法工作的重要组成部分，关系到处罚决定能否顺利作出，当事人的诉权等合法权利能否有效告知。

在无锡市房屋安全执法实践中，法律文书的送达难主要表现在以下几个方面：一是当事人不会自觉自愿地领取或签收法律文书；二是违法地房屋经常是当事人的唯一私有住房，该房屋又在实施装修施工，当事人不居住在该房屋或者居无定所，无法完成有效送达；三是执法人员送达文书的时间通常是正常工作时间，当事人也在外工作，受送达人的家属不配合签收或住所无人；四是执法人员将将法律文书送达给被当事人，但当事人拒绝签收，适用留置送达，或者是很难找到基层组织的代表或者见证人到场，即使有见证人在场也往往不愿或拒绝签字；五是当事人得知要接受行政处罚后，拒绝与执法人员再沟通联系，且下落不明逃避送达，若采取公告送达的方式，因行政处罚的一般程序需要送达的法律文书相对较多，导致行政执法的时限被拖长，违法行为得不到及时改正，执法效率低下。

3、处罚执行难。

目前，行政处罚的执行方式主要依据的是《行政处罚法》第五十一条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”。

在执法实践中，第一种措施本身面对的就是拒缴罚款的当事人，基本没有什么作用；第二种措施由于无锡市住房保障和房产管理局没有上述的法定强制权力，所以无法采用；第三种措施是目前唯一可以采用的，前两种措施也可以通过申请法院强制执行来实施，但是第三种措施也面临执行周期长、法院推脱不受理和法院本身“执行难”的问题。

房屋安全的行政执法有其特殊性，除处以经济处罚外，还要责令其对违法行为进行改正，对房屋采取结构加固或者恢复原状措施，消除房屋安全隐患。

无锡市住房保障和房产管理局在申请人民法院强制执行的过程中，人民法院认为：经济处罚的强制执行可以受理也方便执行，但责令其对违法行为进行改正，这并不属于《行政处罚法》第八条所规定的七种行政处罚种类，人民法院以此为由设置阻碍，因此房屋安全行政处罚决定的法定执行手段十分有限，造成一些处罚决定作出后难以及时有效地予以执行。

二、难点问题存在原因分析及对策研究（一）房屋安全法律法规滞后，急需建章立制。

现在的房屋安全管理已经不仅仅是原来意义上的危房鉴定与治理，在新市场经济条件下，已经形成一个包含法规建设、宣传教育、检查督促、投诉查处、管理执法、危房治理、应急抢险、弱势群体危房整改等诸多内容的系统管理工程，是一项关系到社会公共安全和人民生命财产安全的重要工作。

目前，在房屋安全行政执法领域，我国还没有出台一部房屋安全的系统性法规，使得各地在制定或修订房屋安全管理的地方性法规或法规性文件时，都面临上位性法规的依据问题，使得房屋安全管理工作很难适应当前形势发展的新要求，举步维艰。

根据2006年6月无锡市就制定全国房屋安全管理条例的问题向全国进行广泛调研的汇总分析表明，有65.8%的城市认为加强房屋安全管理是确保公共安全的重要问题，当前必须加快房屋安全管理的法制建设；鉴于房屋安全管理方面全国至今尚未有一部系统性的法规，有55.3%的城市建议国家建设部在深入调研基础上，抓紧制定《房屋安全管理办法》；有44.7%的城市认为制定全国性的《房屋安全管理办法》十分迫切，且条件已基本成熟。

因此，房屋安全领域的建章立制工作刻不容缓，必须尽快制定一部全国统一的房屋安全管理法规，对执法主体、职责范围、执法手段、体制机制等作出明确规定，建立执法联动工作机制，加强执法保障，制定相应行政强制措施，强化处罚执行力度，真正将房屋安全管理纳入法治轨道。

（二）房屋安全执法体制机制不健全，急需完善理顺。

1、行政执法体质问题。

从2006年6月对全国26个省、市、自治区66个城市的调研情况看，多数城市均未设立专门的房屋安全管理处室及专职管理岗位，一些地县级或省辖城市没有设房管局，有的在机构改革时撤消了房管局；已设立房管局的因受编制的限制，有些也没有设立专门的房屋安全管理机构；已设立专门机构的城市也多为两块牌子、一套人员。

无锡市住房保障和房产管理局就下设有房屋安全管理的专职机构，为三块牌子（无锡市房屋安全鉴定中心、无锡市房屋安全管理处、无锡市房产监察支队）、一套班子，且为自收自支的事业单位，法律上无权直接行使行政执法职能，是按照“授权行政主体”的具体要求，由无锡市住房保障和房产管理局依法授权取得行政执法主体资格。

该套班子事业在编人员15人，现从事房屋安全管理和执法工作的事业在编人员仅为3人，其余执法队员均无编制，一旦遭到行政诉讼，必败无疑。

因此，房屋安全管理和执法机构是自收自支的事业单位这种现象必须改变，防止为完成任务指标、重罚款轻管理、或者干脆以罚代管等现象的发生。

为此，应当将无锡市房屋安全管理处、无锡市房产监察支队这2块牌子划分出去，成立独立的具有法律法规授权的房屋安全管理和行政执法部门，进一步理顺和完善无锡市通过前几年的努力建立的以无锡市住房保障和房产管理局为领导，以房产监察支队为专职机构，以鉴定中心为技术依托，以物业服务企业为基层网络的工作体制，实行财政全额拔款，执法人员列入国家公务员编制，保证行政执法主体资格合法，以确保房屋安全行政执法工作的顺利开展。

2、行政执法机制问题。

在无锡市房屋安全执法实践中，主要体现在部门之间配合不力。

房屋安全管理和执法工作离不开方方面面的支持和配合，需要市人民政府的组织协调，需要建设、规划、安全生产监督、城市管理、工商、公安消防、人民法院等相关部门的协同配合，需要街道、社区等基层组织和物业服务企业等相关单位的协助管理，此问题可以在制定全国统一的房屋安全行政法规以及完善理顺房屋安全执法体制机制过程中得以解决，将执法协调配合纳入立法内容，建立联合执法工作机制，实现资源信息共享，采取“统一组织、联合行动、各司其职、依法处罚”的方式，改变现在“靠感情协调”的局面，以确保房屋安全行政执法的调查取证、文书送达、处罚执行等工作都能正常、有序、顺利的开展。

（三）房屋安全执法保障不力，急需加强配备。

无锡市房屋安全执法保障不力主要体现在以下几个方面：一是人员编制不足。

现有执法队伍力量配备上与实际所承担的执法任务不相匹配，执法人员编制有限、执法人员严重不足、管理任务不断增大、执法内容不断增加、执法标准不断提高，使得执法人员工作量和工作强度加大，工作效率不断下降，影响和破坏了执法人员的工作态度和积极性，也给规范执法、文明执法埋下了隐患；二是执法经费不足。

无锡市房屋安全管理处（无锡市房产监察支队）是属于自收自支的事业单位，管理和执法经费都是靠市房屋安全鉴定中心供给，执法经费保障渠道不畅，执法装备设备落后，执法交通工具短缺，较大程度上束缚了执法人员的手脚，使得执法效率和效果大打折扣；三是执法水平不足。

较高素质的行政执法人员以及受其影响的执法水平也是房屋安全行政执法工作的有力保障。

行政执法是一项综合性较强的工作，要处理好一起行政处罚案件，不仅要求执法人员具有较高的法律知识，而且要求执法人员有较高的组织协调能力，并且熟悉其他相关专业知识。

反之，聘用一些未经专业培训的低素质人员进行执法，在处理案件时定性不准、适用法律不当、处罚程序不合法，甚至越权执法、违法执法、犯法执法，将严重损害执法队伍的形象。

人员编制、执法经费不足问题也是由房屋安全行政执法体制所决定的，有效理顺行政执法体制，这两个问题也将得到有效解决。

执法水平不足则需要加强执法人员的教育和培训工作，端正执法指导思想、树立执法为民意识、加强法律知识学习、增强执法业务能力，打造一支政治坚定、素质优良、业务精干的执法队伍，取得执法严明、人民满意的社会效果。

（四）法制宣传教育不到位，急需优化执法环境。

强化法制宣传教育，努力提高全体市民和单位的房屋安全住用意识，是搞好房屋安全管理的至关重要的基础工作。

提高房屋安全管理水平的最终落脚点在于治本，在于提高全体市民和单位的房屋安全住用意识，要使住用意识和房屋安全管理水平相一致。

目前无锡的房屋安全法制宣传在时间、形式、内容、对象方面都有一定的局限性。

在宣传时间和形式上，往往局限在每年法制宣传日的广场集中宣传，在宣传的内容和对象上，往往局限于房屋所有人、使用人和物业服务企业，而对于管房单位、施工单位、装修公司等相关单位的日常宣传教育机制尚未建设起来，要为这些单位专门设计宣传内容，增强宣传力、扩大宣传面，在利用电视台、电台、报纸等传统新闻媒体的同时，注重建设房屋安全互动网络，实现与市民的直接沟通、对话，双向互动，把握正确舆论导向，增加房屋安全执法的影响力和公信力，让市民积极参与到房屋安全管理工作中来，形成整体联动和长效管理，为房屋安全行政执法工作建立和营造良好的执法环境和氛围，从而将房屋安全行政执法水平提升到一个新的高度，为无锡的和谐快速发展提供更为坚实有力的房屋安全保障。