国家水污染防治_十二五_战略与政策框架_马乐宽

战略作为指导全局的谋略,其研究在各个领 现.如美国的水环境战略规划主要是强调目标与
域均具有十分重要的意义.在环境保护事业发展 措施的针对性,以保障清洁安全的水为目标,针对
初期,水环境保护方面的战略研究即已引起我国 学者的关注[1,2],围绕太湖[3]、滇池[4]等重点流域 或区域的水环境保护战略研究也相继展开,针对 水污染严重、水资源短缺等问题探讨针对性的对
水污染防治是我国水环境保护的主战场.从 “九五”开始,我国逐步建立了一套较为成熟的 水污染防治工作机制,即以流域为单位,以重点流 域为核心,与国家“五年计划”的时段相匹配,编 制重点流域水污染防治的五年规划,指导全国的 水污染防治工作.按此工作机制,在每个五年计划 之初,开展未来 5 年的全国水污染防治战略十分 必要,它可以为未来 5 年水污染防治规划的编制 乃至全国水污染防治工作的宏观布局提供重要 参考.“十一五”期间, 坚持有限目标、重点突破 的指导思想,提出了规划到省、任务到省、目标 到省、项目到省、责任到省的原则[11],明确了地 方政府对当地水环境质量负责,水污染防治取得 显著成效.“十二五”时期,经济社会发展和水环 境形势均发生了变化,需要研究提出新的战略框 架.为此,本文主要采用“压力-状态-响应”的分 析模式[12],在深入分析水污染防治内涵和形势的 基础上,对“十二五”时期的防治目标及指标、 重点任务、空间布局、组织实施等问题进行了研 究,提出了“十二五”时期我国水防治的战略与 政策框架,以期为管理决策等相关部门提供参考.
归纳起来,作者认为新时期下水污染防治的 内涵是以所有污染物为防治对象,以工程、技术、 生态、法律、经济等手段的综合运用为途径,以 水环境质量的全面改善为原则,以全面保障群众 健康、恢复江河湖泊生机活力为最终目标,促进
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马乐宽等：国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
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环境保护与经济社会的协调发展.其中既有改善 水环境质量的要求,也有水生态恢复的要求. 1.2 “十二五”水污染防治形势
然而,“十二五”时期水污染防治形势依然 严峻,突出表现在 3 个方面.一是部分区域水污染 严重,并且重金属、持久性有机污染物等长期积 累的问题开始暴露,“偿还旧账”的压力很大.据 统计,重点流域 2010 年仍有 23.4%的国控断面和 13.9%的国控点位水质为劣Ⅴ类,其中辽河、黄河 中上游总体水质属中度污染,海河、巢湖环湖河 流、滇池环湖河流和湖体属重度污染;白洋淀为 中度富营养,滇池为重度富营养.二是“十二五” 时期是我国工业化、城镇化和现代化的快速发展 时期,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依 然突出,流域面源污染防治、水生态保护和修复 任务艰巨,人民群众改善水环境质量的要求更为 迫切和严格,要做到“不欠新账”的压力也很大. 三是随着石油化工等高污染行业沿江分布的聚 集,水环境风险日益凸显,如何保障水环境安全也 是一个严峻的挑战. 1.3 “十二五”水污染防治战略目标及其指标
的认识主要还是停留在对工业污染的控制,而忽 视了城市生活污水处理和流域区域污染源的综 合防治[13],环境保护相对于经济发展而言仍处于 从属地位.1996 年《水污染防治法》第一次修订, 标志着人们对水污染防治认识的极大提高:水污 染防治应从单纯点源治理向面源和流域、区域综 合整治发展;从侧重污染的末端治理逐步向源头 和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度 和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集 中控制与分散治理相结合转变.进入 21 世纪以来, 在科学发展观的指导下,环境保护在国家战略层 面上逐步上升到与经济发展并重的地位,2005 年 发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保 护的决定》(国发[2005]39 号)和 2006 年召开的 第六次全国环境保护大会,明确提出了“让人民 群众喝上干净的水”、“不欠新账,多还旧账”、“从 主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、 经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”等 重要指导思想,深化了人们对水污染防治思路、 目标、手段等方面的认识.2008 年,胡锦涛总书记 从推进生态文明建设的高度出发,提出了“让江 河湖泊休养生息、恢复生机”的指导思想,使得 水污染防治的内涵中增加了水生态恢复的内 容.2011 年国务院发布的《关于加强环境保护重 点工作的意见》(国发[2011]35 号)和召开的第七 次全国环境保护大会提出了“积极探索代价小、 效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”、 “着力解决影响科学发展和损害群众健康的突 出环境问题”等要求,2012 年 4 月召开的全国污 染防治工作会议提出了“由以常规污染物为主向 常规污染物与高毒性、难降解污染物并重转变、 由单一控制向综合协同控制转变、由粗放型向精 细化管理模式转变、由总量控制为主向全面改善 环境质量转变”四个转变,对水污染防治工作作 出了更为明确和细化的要求.
对具体的问题,但其战略思想可通过其规划来体 责任作者, 高工, wangdong@caep.org.cn
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中国环境科学
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不同,战略具有不同的尺度:在空间尺度上,既可 以针对全国,也可以针对某一流域或区域;在时间 尺度上,既可以是短期(如 5 年)也可以是中长期; 在涉及领域方面,既可以涵盖水环境保护的各个 领域,也可以针对某一领域的问题(如某一行业 水污染控制)进行研究.因此,尽管各种研究成果 之间可以互相借鉴,但是面对不同的“全局”,通 常都需要重新分析研究.
国家地表水、地下水、海洋和湿地等建立了详细
的指标体系,并提出了 TMDL(最大日负荷总量) 计划等针对性措施[9].欧盟 2000 年出台的水框架 指令(WFD)强调流域综合管理的思想[10],其目标
策.在国家层面,原国家环境保护总局 2002 年研 是在 2015 年时使欧洲水体达到“良好状态”的
二五”水污染防治规划编制等工作及相关管理决策提供参考.
关键词：水污染防治；“十二五”；规划；战略；政策
中图分类号：X321
文献标识码：A
文章编号：1000-6923(2013)02-0377-07
The strategy and policy framework for water pollution control in China during the Twelfth Five-Year Plan period. MA Le-kuan, WANG Jin-nan, WANG Dong* (Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012, China). China Environmental Science, 2013,33(2)：377~383 Abstract：In order to support the decision-making on water pollution control in China during the “Twelfth Five-Year”, we proposed a strategy and policy framework in this paper. We first clarified the connotation of Water Pollution Control, then analyzed the situation, suggested the objectives and their corresponding indicators, designed six major tasks in the light of the “reducing the total amount of pollutants discharged – improving the aquatic environment – preventing risks” guideline, proposed a spatial system of “watershed – control area – control unit” for arranging the detailed projects, and listed the necessary policies, statutes and rules for promoting water pollution control. This framework can serve as reference for planning of and decision-making on water pollution control. Key words：water pollution control；the twelfth five-year；planning；strategy；policy
二五”总体定位,提出了包含水污染物排放总量、水环境质量和水生态在内的目标指标体系,以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线,
设计了加强饮用水水源保护等 6 项战略任务,制定了基于“流域-控制区-控制单元”三级分区体系实施分级防治和分类指导的空间战略,
较全面地列出了保障水污染防治工作有序开展的政策、法规和制度,从而描绘出我国“十二五”水污染防治的战略与政策框架,可为“十
中国环境科学 2013,33(2)：377~383
China Environmental Science
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
马乐宽,王金南,王 东* (环境保护部环境规划院,北京 100012)
摘要：为对我国“十二五”水污染防治工作的宏观部署提供支持,在剖析水污染防治内涵的基础上,深入分析了“十二五”形势,明确了“十
启动了“中国环境宏观战略研究”项目,2011 年 理规划.
形成 8 卷的研究报告.国外单纯研究水环境保护
总体来看,由于战略研究所针对的“全局”
战略的论文相对较少,主要涉及工业行业水污染 收稿日期：2012-06-15 控制[6]、跨界协调机制[7]、规划编制技术[8]等相 基金项目：国家自然科学基金资助项目(51009006)
1 “十二五”水污染防治的战略定位
1.1 新时期下水污染防治的内涵 只有深刻理解了水污染防治的内涵,才能对
水污染防治的终极目标(或者说长远目标)有一 个清楚的认识,从而进一步确定不同时期的阶段 目标和重点任务.因此,明确水污染防治的内涵是 研究“十二五”战略需要首先解决的问题.
人们对水污染防治内涵的认识是一个不断 深化发展的过程.我国的水污染防治工作于 20 世 纪 70 年代起步,但直到 20 世纪 90 年代,对水污染
究编写了《国家环境安全战略报告》,提出了保 目的;其重点放在目标上而不是方法和标准上,这
障水环境安全的战略目标和措施;2005 年,召开 样就允许各成员国开发综合的和创新的方法来
了以“经济快速发展的环境战略”为主题的国际 实现目标;成员国必须确定自己所属的流域以及 环境论坛,水环境战略是三大专题之一[5];2007 年, 流域内的地块,然后以 6 年为规划期制定流域管
相对于水污染的长期进程,“十二五”水污 染防治仅是其中的一个阶段.因此,在制定这一阶 段的目标时,要立足于水污染防治的长期进程和 当前形势,兼顾防治需求和可达性.从水污染防治 目标约束机制来看,目前我国的水污染防治已由 浓度控制转为总量控制,最终要转为质量控制.但 现阶段污染减排还难以确保环境质量同步改
“十一五”期间,我国水污染防治工作取得 了较为突出的成果.2010 年化学需氧量比 2005 年下降 12.45%,全国地表水国控断面水质优于Ⅲ 类 的 比 重 提 高 到 51.9%. 其 中 , 与 2006 年 相 比,2010 年重点流域国控断面水质达到或优于Ⅲ 类的比例增加了 13.4 个百分点,劣Ⅴ类断面比例 下降了 16.9 个百分点,国控断面高锰酸盐指数指 标改善了 30%.同时,部分流域和区域水生态开始 恢复,例如松花江流域野生鱼类种群数量有所增 加,东方白鹳等珍贵水禽在松花江入黑龙江口的 湿地已有稳定的种群栖息;山东淮河和海河流域 59 条河流实现了“有水就有鱼”.