浅析个体工商户是公民还是其他组织

浅析个体工商户是公民还是其他组织
针对公民（自然人）与法人（组织）作为行政相对人在行政机关实施行政处罚中存在的权利差异，就个体工商户是公民还是其他组织的认定就显得极其重要。

在执法实践中，对个体工商户实施行政处罚时，是以业主作为被处罚人，还是以个体工商户字号为被处罚人视作其他组织来处理，存在着不同的意见。

一种意见认为，个体工商户应当以业主作为行政相对人，即以个人作为被处罚人，理由主要有以下几点：
一、相关行政法律法规，特别是《行政处罚法》中未明确规定个体工商户作为其他组织来对待，所以说，个体工商户作为其他组织而在行政处罚中具备被处罚人的地位没有明确的法律依据。

二、在民事法律关系中，个体工商户不具备独立法人资格，不具备独立民事权利能力和民事行为能力，不能独立承担民事法律关系，而是由业主承担民事法律责任。

《民法通则》第二十六条规定：公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。

个体工商户可以起字号。

第二十九条规定：个体工商户，农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。

从《民法通则》的结构来看，个体工商户列入到了公民（自然人）一章中，因此个体工商户是公民的一种表现形式，实质上仍然是公民个人。

三、个体工商户不属于民事诉讼法中其他组织的范围之内，因此不具备民事诉讼主体资格，而是以业主作为诉讼主体，由业主来行使和履行诉讼参加人的权利和义务。

（一）《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见》第41条规定：起字号的工商户，在民事诉讼中，应以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人，在诉讼文书注明系某字号的户主。

（二）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中这样规定：
４０、民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
（１）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
（２）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；
（３）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
（４）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
（５）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
（６）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；
（７）中国人民保险公司设在各地的分支机构；
（８）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；
（９）符合本条规定条件的其他组织。

４５、个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的，其雇主是当事人。

４６、在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。

有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。

营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。

综上所述，个体工商户不论在民事实体法律关系中，还是在民事诉讼法律关系中，都不具备独立的法律地位，而是由业主来承担法律责任。

在行政法律规范未明确规定的前提下，并依照行政法参照民事法的习惯，个体工商户不宜作为其他组织而成为独立的行政法律关系主体，而应当由业主来承担责任。

因此，在城市管理行政执法局实施行政处罚中，个体工商户不宜作为其他组织来处理，而是应当由业主个人作为被处罚人，承担相应的责任。

另一种意见，则截然相反，认为个体工商户应当以其他组织来处理，即个体工商户可以作为行政法律关系主体，来承担行政责任。

笔者也倾向于这一观点。

一、相关行政法律法规并没有明确规定，个体工商户不能作为其他组织而承担责任，也没有明确规定，对个体工商户违法行为的处理，应当以业主个人作为被处罚人。

因此，个体工商户不能作为其他组织，不得成为行政法律关系主体是没有法律依据的。

二、《行政处罚法》中明文规定行政处罚决定书的送达依照民事诉讼法的有关规定。

可见，民事法律规范可以作为行政法律依据，但这必须有法律明文规定。

民事实体法律关系中，个体工商户不具备民事权利能力和行为能力，不享有独立的法律地位，也不能成为民事诉讼法律关系中的其他组织，不能作为民事诉讼主体，但并不能由此推定在行政法律关系中，个体工商户也不具备独立的行政相对人地位，也不能成为诉讼主体。

三、有的行政法律规定中，把个体工商户视作独立的行政相对人。

《劳动法》第二条规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。

第八十九条规定：用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

可见，在《劳动法》中，个体经济组织即个体工商户视为组织的一种类型，作为用人单位在行政法律关系中作为独立的行政相对人，能够承担行政责任。

四、民事责任和行政责任的区别。

民事责任是民事主体违反民事义务所应承担的法律后果，民事主体承担民事责任的形式有停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。

行政相对人违法后所承担的行政责任主要包括惩罚性行政责任和补救性行政责任两类。

惩罚性行政责任主要是行政处罚，包括警告、罚款、吊销许可证或执照和拘留等，而补救性行政责任是指限期改正、责令停止违法行为、恢复原状和赔偿损失等。

虽然民事责任和行政责任所承担的方式会相同或近似，也可能当事人因为同一个行为而需要同时承担民事责任和行政责任。

但是，引起二者的法律依据是不同的，所要调整的法律关系也是不一样的。

赔偿损失和罚款都是要支付价款，但其本质是不同的。

所以个体工商户作为行政相对人，被行政机关实施了罚款处罚，虽然最终由业主出资缴纳了罚款，但这并不等于业主就是被处罚人，而是基于业主和个体工商户之间的民事法律关系所引起的责任承担。

五、个体工商户的行为、业主行为和雇员行为和责任承担的区别。

业主或雇员实施了与个体工商户无关的违法行为，是业主或雇员的个人行为，与个体工商户没有任何牵连。

比如，业主或雇员驾驶着私家车违反了交通法规而受到了行政处罚。

业主或雇员实施了与个体工商户有关的违法行为，那么应当由谁来作为被处罚人承担责任呢？那么按照个体工商户没有相对人主体资格的说法，应当由业
主作为被处罚人，承担行政责任。

对于业主实施的违法行为，由业主个人承担行政责任似乎还说的过去，而对于雇员的违法行为，由业主作为被处罚人是值得商榷的。

比如有这么一个案例：某饭店系个体工商户，甲是业主，乙是雇员，乙的职责是负责为饭店做宣传、广告工作。

一日，乙在饭店的授意下，将饭店的一些宣传画贴在了临街建筑物的墙面上，后被城管执法局发现并予以了处罚。

如果以业主作为被处罚人，也就是把雇员实施的违法行为视同于业主的行为，这样的责任认定是没有法律依据的。

虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第４５条规定个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的，其雇主是当事人。

而这正如先前所说的，这是民事法律规范，不能直接作为行政执法的依据，也不能类推。

即使雇员是在业主的直接授意下实施的违法行为，那么从违法行为的构成上来看，雇员的行为也是符合违法行为各个要件的，那么也应该认定是业主和雇员构成了共同违法，而只是以业主作为被处罚人而不去追究实际行为实施者雇员的行为显然是不妥当的。

对于雇员的行为，是饭店的授意，雇员自身的主观意志是受到约束的，而把雇员的行为视作饭店的行为，由饭店来承担违法行为的行政责任并不违背行政法律规范的规定。

从这个案例来看，个体工商户能够也应当对其雇员因职务要求而实施的违法行为承担行政责任。

当然，雇员超出合法的职务要求和个体工商户责任承担能力范围所实施的违法行为，个体工商户则不必为其承担责任。

同时我们要明确，个体工商户不等同于业主的另一个原因，是二者所能承担行政责任形式的范围是不一致的。

个体工商户所能承担行政责任的形式范围要小于业主所能承担行政责任的范围，比如业主个人可能因违法被处于行政拘留，而个体工商户则不可能被处于行政拘留的处罚。

个体工商户依法登记，持有营业执照，应当具备了行政法上的人格，在行政法领域，个体工商户和业主是有区别的。

比如，个体工商户因其取得了营业执照而具备了合法经营的权能，比如，个体工商户可以招聘工人，与之形成劳动关系，而业主个人与工人不能形成劳动关系，只能形成雇佣关系。

他们应当分别为各自的违法行为承担行政责任，而业主为个体工商户出资缴纳罚款只是基于民事法律关系的要求。

个体工商户作为行政相对人，不仅有相关法律的规定，在执法实践中也是切实可行的。

虽然第一种意见在目前是占主导地位的，但是社会是在发展的，情况是在不断变化的。

现在的个体工商户，不只是局限于家庭作坊了，而现在的公司也有了一个自然人股东的模式。

个体工商户的规模未必小于公司的规模，有的个体工商户也有相当严密的组织结构。

因此，笔者赞成在行政执法活动中将个体工商户作为其他组织处理。

作者：陈润蔚，宁波市城市管理局（城市管理行政执法局）政策法规处（案件审核处）工作人员。