如何处理保护耕地与建设用地的关系

如何处理保护耕地与建设用地的关系

作者：商振涛

来源：《装饰装修天地》2018年第06期

摘要：耕地保护是解决人口与耕地、粮食矛盾的重要途径，是提高粮食综合生产能力的重要前提，更是国家经济发展和社会安定的重大举措。随着城市化建设的不断推进，必须处理好耕地保护与建设用地的关系，基于此，本文阐述了耕地保护的原则及其意义以及处理耕地保护与建设用地关系的必要性，对合理处理耕地保护与建设用地关系的措施进行了探讨分析。

关键词：耕地保护；原则；意义；建设用地；关系；处理；必要性；措施

1 耕地保护的原则及其意义

耕地保护就是利用行政、法律、技术、经济等措施和手段，保护耕地的质量和数量。（1）耕地保护的原则。耕地用于非农业建设的原则是国家按照“占多少，垦多少”的原则来执行。我国严格控制耕地转为非耕地的数量和面积。耕地一旦被征用，都要给被征收者相应的补偿。表面看只是保护农民利益的一种方式，但实质上也是保护耕地的一种手段。（2）耕地保护的意义。第一、耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。第二、充分利用和保护土地资源，改善生态环境，能实现经济和社会的可持续发展。第三、保持一定数量的耕地，能确保粮食安全。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。

2 处理耕地保护与建设用地关系的必要性

耕地保护涉及国家粮食安全，关系到农民的长远生计，是实现粮食基本自给的安全底线。随着我国经济社会的快速发展，城镇化进程的不断推进，中小城镇范围不断扩大，居民点不断增加，对建设土地的需求，除了向高空发展外，就只有向农村索取集体土地，占用耕地逐年上升。在城市扩张的过程中，人增地减的趋势在很长一段时间内难以逆转，这使我国的粮食安全受到严重的威胁，人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题。针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既保证城市建设用地，又能切实保护耕地。

3 合理处理耕地保护与建设用地关系的措施

3.1 建立健全可持续发展的土地规划体系

加强土地制度改革，通过供地机制的变革与建立，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地挖潜和集约利用。建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

3.2 充分做好城市建设用地规划

将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，土地规划不仅要着重于规划土地用途，而且更要着重于确定具体的土地利用数量，要彻底改变本应带有指导性、预见性的土地利用规划严重滞后的局面。因此在制定科学、合理的土地规划时，要先进行充分的土地评价，明确各块土地最合适的用途后，再进行综合考虑。对于高产地和基本农田，一定要在规划中反映清楚，并且要严格加以保护。其余耕地和其他农用地，要根据实际情况分别对待，如果经过评估，确定发展房地产业能给更多的人带来更多利益的话，则可以发展房地产业，用一种更加有效的资源配置的方法来实现它的价值，不要拘泥于保护耕地的限制中。要有强有力的措施保障土地规划的实施。要从制度上、法律上、体制上给土地规划一个严肃的、权威的地位，保证规划的顺利实施。

3.3 改革土地征用制度，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失

为了处理好耕地保护与建设用地关系，必须从根本上刹住乱占耕地的现象，必须从源头上解决问题。改革现行的土地征用制度，消除制度缺陷，使乱占耕地无空可钻，无处可占。实行土地垂直管理，管理权限的上收，将有助于约束地方政府对土地的支配权，在一定程度上制约地方政府乱占耕地。但仅此还不够，还需要进一步明确公共利益的界定，对政府行使征用权进行限制，杜绝地方政府以公共利益需要的名义滥征地；并且完善现有的征地补偿制度，是制定合理的征用补偿标准，提高耕地占用成本，杜绝一些地方政府尽可能多地以低价征用农民的集体土地将之变为国有土地，然后出让，从中获取土地增值收益，以地生财，吸引投资项目，让农民得到更多的补偿以使其财产权得到充分保障，让随意占用耕地者望而却步。此外，还要建立有效的市场取向的农村土地流转机制，这样可以将农民从土地上解放出来，加快城镇化步伐，同时可以增加耕地面积，缓解城镇化建设过程中的土地矛盾。这对于保护耕地，促进城镇化的健康发展有着十分重要的意义。

3.4 不断挖掘城市存量土地的潜力

城市建设要立足我国基本国情和社会经济发展水平，以集约利用土地为目标，主要是通过利用闲散用地和进行合理规划来实现土地的集约利用。要尽可能地放弃外延扩张式的土地利用模式，着重于内部挖潜，依靠土地系统功能的改善、土地利用率的提高、科技的进步来解决非农建设用地短缺的问题，避免过度开发。第一、盘活存量，注重内部挖潜。目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区，缺乏资金开发的闲置土地，未利用的存量土地，

企事业单位低效利用或不合理的原划拨地等。对上述土地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地的需求，又可达到少占、不占耕地的目的。第二、提倡旧城改造，适度提高城市容积率。旧城改造后，容积率一般可以提高1-2倍，可以挖掘出40%的土地潜力。因此，提倡旧城改造，适当提高城市的容积率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大迁建新城，是城市土地集约利用的有效方法。第三、抬升项目准入门槛，提高开发区的土地开发效益。目前我国单位土地效益低的问题非常突出，因此有必要对单位面积的投资密度作出严格规定，以限制土地供应。此外通过规定建设密度和容积率，严格限制征而不用等手段。

3.5 严格农村使用耕地的保护

通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”、退宅还田，可以腾出大量土地。农地整理可以增加耕地面积，提高土地利用率，还可以扩大耕地的综合生产能力，提高土地的产出率。乡镇企业发展要注意合理开发利用土地资源，保护耕地，保护环境，坚持可持续发展，决不能滥占耕地。必须严格用地审批制度，旧有荒地、劣地可以利用的，不能占用耕地、好地。并且通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍占用过多的耕地，达到节省建设用地的目的。

4 结束语

综上所述，基于各种因素的影响，目前城市化建设并且没有很好地处理好城市化建设与保护耕地的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。并且目前城镇化建设存在土地闲置与撂荒、违法用地、土地利用效率低下、用地规模过大等等现象。因此必须妥善处理好耕地保护与建设用地的关系。

参考文献：

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[2] 高磊.土地管理与土地节约利用的关系[J].黑龙江科技信息，2014.

[3] 张志东.耕地保护约束下建设用地合理发展措施[J].现代农业科技，2016.

[4] 欧名豪.改进建设用地管理才能有效保护耕地中国土地，2017.