国家突发事件管理(NIMS)

国家突发事件管理

应急信息系统突发公共事件

清华大学公共安全研究中心主任范维澄宗旨：服务于应急预案体系的实施，认真借鉴国外处置突发公共事件的有益经验，深入研究我国实际情况，立足自主创新，运用先进科学技术，充分整合现有资源，依托政府系统电子政务建设，提出突发公共事件应急信息系统总体方案。

提纲：美国突发公共事件应急体系；突发公共事件应急系统总体方案的构思；形成我国公共安全和应急管理科技支撑体系的构想；我国突发公共事件应急系统的探索与实践举例。

一、应急体系构建——美国借鉴

911之前美国联邦紧急事件管理局（The Federal Emergency Management Agency, FEMA）是联邦层面最主要的突发事件管理机构。该机构是卡特在1979年宣布合并所有与灾害有关的机构组建的，这个机构立即着手构建突发事件管理系统，旨在为突发事件提供“指

导、控制和预警”。

FEMA在全国设立了十个地区办公室，并另设两个大区办公室。FEMA与地方突发事件管理机构以及27个相关联邦机构保持密切的合作关系。每一个州和某些主要城市都设有相应的突发事件管理部

门与联邦的FEMA相对应，例如加州突发事件服务办公室（Office of Emergency Services）、纽约州突发事件管理办公室（State

Emergency Management Office）。

遭受911恐怖袭击后，美国对应急管理进行了认真的审视和检讨，认为原有的体系、机制和支撑远远不够。为了解决行动、资源、信息等不一致所造成的应急效率不高和效果不好的问题，制定并通过了“2002国土安全法案”，成立了国土安全部。在整个国家层面上对应急体系中的组织管理体系、机构设置、指挥协调体系、法律和规范标准体系、应急预案体系、应急平台体系、应急救援队伍体系等进

行了统一规划和规范。

美国911后在突发公共事件应急方面的重大决策时间表如下：2001年9月11日，911恐怖袭击事件；2001年10月8日，在白宫里成立了国土安全办公室并着手开始制定首个国土安全国家战略规划；2002年7月16日，国土安全战略规划完成，战略规划里提出要建立国土安全部；2002年11月，通过了几百页的国土安全法案；2003年1月，国土安全部（DHS）正式成立，建立了相应的组织机构，包括对FEMA等进行改组并纳入DHS，在原有联邦政府应急救灾指挥中心等的基础上设立国土安全运行中心（日常总值班机构）；2003年2月28日，总统发布国土安全总统令-5（HSPD-5），HSPD-5要求国土安全部部长负责完成NIMS和NRP；2004年3月1日，国土安全部正式发布“国家突发事件管理与处置系统（NIMS）”；2004年10

月，国土安全部正式发布“国家应急预案（NRP）”；随着NIMS和NRP的完成，国土安全部给出了联邦各部门和州等地方政府针对突发

事件应急的培训和执行计划。

美国的“2002国土安全法案”在法律上规定了国土安全部的使命、职责和组织等，同时对紧急预防和应对、管理、综合智能分析和关键基础设施保护、科学技术对国土安全的支持、恐怖威胁事件、出入境安全、与非政府机构协调一致及国际互助、国土安全顾问等接近20大项几百条进行了法律条文确定。

根据国土安全总统令-5（HSPD-5），国土安全部发布了“国家突发事件管理系统（NIMS）”和“国家应急预案（NRP）”，并提出了联邦各部门和州等地方政府针对突发事件应急的培训和执行计

划。

NIMS则相当于突发事件的统一应急标准和规范，其目的是为联邦政府、各州、部族以及各个地方层面提供一套全国统一的的方法，使得无论事件的起因是什么、规模多大、复杂程度如何，都能协调一致和高效的对其进行预防、准备、反应和恢复。NRP是根据NIMS 提供的框架制定的、处理国家层面重大事件的国家应急预案，其目的是针对国家层面上的重大突发事件，在事前、事中和事后，整合和动

用联邦政府的资源、知识和能力。

NIMS强调规范性和指导性，NRP强调组织流程和操作实务，为了能完成所规定的责任、行使相应的权利，需要有相应的组织机构和便利的实施手段及工具，为此建立了负责贯彻NIMS的NIMS综合中心（Integration Center）和负责实施NRP的国土安全运行中心（Homeland Security Operations Center）。国土安全运行中心是国家级的基本的和主要的负责国内突发事件协调、处理和形势通告等工作的枢纽（源和汇），是一个集情报收集、风险评估，预测预警、智能分析、整合突发事件应急行动等于一体的常设全天候跨部门组

织。

国土安全运行中心完成其职责的主要手段是依靠建设在其值班室内的应急平台，应急平台是技术支撑，也是行使日常综合预测预警、形势通告、紧急协调指挥等职能的工具。HSOC对国家突发事件

的处理流程如下：

在美国国土安全国家战略规划制定的初期面临的问题之一就是：缺乏一个机构或系统来集成全国的国土安全信息，信息散布在联邦各部门、州和地方机构的数据库中，很多情况下这些系统无法横向、纵向共享信息。换言之，没有理顺这些信息系统，成百上千的系统只满足特定机构的需求，没有兼容性，成为“技术孤岛”。所以在其战略规划里明确提出“国家目标”：必须建立一个统一的综合系统随时把恰当的信息提供给恰当的人，使信息横向、纵向共享。

为了保证能给出正确的辅助决策依据（资源和信息的共享以及科学的综合分析），由HSOC通过不断健全和完善的技术支撑系统（应急平台）来实现。诸如，集成了最新的技术；横向纵向互连互通的网络：国土安全信息网络（HSIN）；安全分析功能：分析安全隐患和威胁状况；强大的地理空间信息支持；集成卫星技术：可得到相关地点的图像；发布国土安全咨询报告和通告等等。国土安全运行中心应急平台的作用与优势集中体现在：资源、数据的共享；综合性智能分析；

统一规范的协调管理与信息畅通。

二、突发公共事件应急系统总体方案构思

突发公共事件应急系统（应急平台）是实施应急预案的工具，是基于先进信息技术、信息系统（GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、RS遥感遥测系统、电视会议系统等）和应急信息资源的多网整合，软硬件结合的应急保障技术系统。它具备风险评估、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评价等功能。它由突发公共事件的信息获取子系统、应急智能子系统和决策指挥子系统构成，其中，应急智能子系统包括数据库、模型库、预案库和决策库。数据库包括基础地理信息数据库和公共安全信息数据库；模型库包括信息识别与提取模型、事件发展与影响后果模型、人群疏散与预警分级等模型；预案库包括针对可能发生的事故灾害预先制定的应急预案或方案；决策库则是支持决策活动的具有智能作用的人机系统。