浅谈文物保护规划立项报告的编写

浅谈国保单位保护规划立项报告的编写

摘要本文通过分析国家文物局公布的对全国重点文物保护单位保护规划编制立项报告申请的批复内容，结合相关的法规性文件，探讨在编写国保单位保护规划编制立项报告过程中应该涉及的基本内容和一些共识性问题，做出对国保单位保护规划编制立项报告的编写有益的尝试。

关键词全国重点文物保护单位保护规划编制立项报告

我国文物保护事业的发展如火如荼，各地全国重点文物保护单位（简称国保单位，下同）保护规划的编制项目如井喷之势。可以预见的是，未来的审评程序将越来越详细、严格。国保单位保护规划立项报告的通过与否直接决定了文保规划能否顺利进行，因此写好此立项报告显得越发重要。与国保单位文物保护工程[1]不同的是，国保单位保护规划的立项报告尚未公布统一的写作规范。目前，立项报告的编写基本为相关规划编制资质单位根据各个国保单位的基础资料，结合各资质单位已有的写作格式来制定，因此写作格式和内容相差各异。这不仅造成立项报告写作质量的良莠不齐，而且给主管单位对立项报告的评审造成了很大困难。本文主要探讨国保单位保护规划编制立项报告应该涉及的基本内容和一些共识性问题，希望对今后文物保护规划立项报告的编写起到帮助。

截至2014年12月，国家文物局网站共公布了820项对国保单位保护规划编制立项申请的批复，涉及古遗址245处、古墓葬86处、古建筑353处、石窟寺和石刻42处、近现代史迹和纪念性建筑94处，其中有92项未获得国家文物局的批准（表1）。

表1 国家文物局网站已公布的对文保规划立项申请的批复情况

大部分已批准的立项报告申请得到了国家文物局1—7条不等的批复意见。除部分为对保护规划编制工作过程中的具体建议外，大部分意见针对立项申请中出现的问题，基本反映了保护规划立项报告编制涉及的大部分内容和需要注意的基础问题。针对主管单位提及的各项问题，笔者分别提出了相应的解释说明和基本解决思路。

1.文物本体构成与保护对象界定不明确

目前国务院公布的各批次的全国重点文物保护单位中，明确注明了国保单位的类别、名称、时代、地址等信息。文保规划编制涉及的保护对象除文物本体外，还包括国保单位保护范围、建设控制地带内的相关附属文物及其历史环境等信息。需要注意的是，原址复建以及现代设施，不能向国家文物局提出保护规划编制立项申请，也不能作为已申请国保单位的附加文物进行申请。

2.文物价值和现状认识不充分

文物的价值评估，除了一般所知的历史价值、艺术价值、科学价值[2]外，还应注意部分文物的文物价值、文化价值[3]和社会效益。当然，文物的价值评估须根据文物本体的实际情况进行科学评估，即使没有某一项价值也不需为了格式需要而生搬硬套。

文物的现状评估主要包括文物面临的破坏因素和主要问题。文物面临的破坏因素多为自然和人为两方面因素，主要问题则多为文物本体和周边环境的现状以及文物管理、展示利用方面的问题。除上述评估外，还可增加论述文物真实性、完整性和延续性的基本评估结论。

3.保护范围和建设控制地带划分不切实际

针对国保单位的保护范围和建设控制地带，主管部门曾专门发文注明划定依据和办法[4]，大部分保护单位根据具体情况都曾划定保护范围和建设控制地带。但随着社会发展和考古的新发现，各文物保护单位的保护范围和建设控制地带需要根据实际情况重新界定，同时，保护面积的大小与文保规划编制的经费预算和拨付有着重要影响。因此，国保单位的保护范围和建设控制地带须根据其文物本体和周边环境的实际情况进行合理的划定。盲目的扩大保护面积不仅会产生不必要的土地浪费并对规划编制的实施造成困难，而且直接给文保规划立项申请的批复带来不利影响。

4.前期考古工作不足，不具备规划编制条件

本条主要针对古遗址、古墓葬类文物提出的问题，也是立项申请批复的硬性标准，即所申请的国保单位必须有一定的考古工作基础，对地下遗存状况有一定的了解。因此，准备申请文保规划编制而考古工作不足的国保单位须加紧进行考古调查、勘探等相关工作，进一步理清遗存的基本范围、布局、内涵等基本遗存信息。已发掘而未整理完毕的文物遗存尽快做好资料整理、发表工作，为规划编制提供科学依据。

5.规划编制的必要性和可行性认识不充分

本条为国保单位保护规划编制立项申请中最重要的一项内容，国家文物局网站公布的未通过审批的92项立项申请中，有60项立项的主要问题为规划编制的必要性和可行性讨论不足。一般来说，通过对文物的价值、本体现状、周边环境、管理、展示、利用等各方面做出基本评估后，文物所面临的各项问题也显露出来，可在此基础上总结问题及危害性、讨论规划编制的必要性；编制的可行性主要包括国保单位的基础资料准备情况和规划编制实施的保障条件。保障条件包括保护规划编制单位的人员组织、技术力量等方面条件是否达到保护规划编制要求。

6.编制原则、思路、目标不清

保护规划的编制原则主要通过《中国文物古迹保护准则》的保护原则结合文物的具体情况进行归纳总结；编制思路主要包括制定规划编制的框架；编制目标主要包括在文物工作方针[5]的基础上，通过保护规划编制以达到保存并延续其历史信息及各类价值，制止和预防新的破坏，展示文物信息等方面的目的，同时应注意文物本体与周边环境的整体保护，注重与群众生活水平的提高和改善相结合，与促进当地经济社会发展相结合，确保规划的科学性和可操作性。

7.规划编制经费预算不合理

目前针对国保单位保护规划编制并未公布统一的经费标准，可根据现有的一些相关标准制定基本合理的编制经费预算。经费预算主要包括保护规划编制费、购买、拼合和修测地图、文献资料、现场调查、会议和差旅及立项报告编制等费用。保护规划编制费的收取标准可参

照中国城市规划协会发布的《城市规划设计计费指导意见》中的相关条款[6]购买和拼合地图可参考各省测绘局提供的费用标准，修订、测绘地图可根据国家测绘局等相关单位[7]的相关文件进行估算；与考古有关的现场调查费可参照《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》[8]费用标准。

根据对批复意见的分析，我们基本掌握了国保单位保护规划立项报告编制应包含的基本信息。在此基础上，结合国保单位工程立项报告规范文本[9]和主管单位发布的保护规划编制要求[10]的格式、内容，我们对其立项编制应包含的基本形式和内容加以论述。

1.国保单位基本信息。包括国保单位的基本介绍、历史沿革情况、价值与现状概述、周边环境等信息。同时，应明确国保单位管理机构进行的现状勘察、相关保护工程、管理组织等相关情况。

2.明确国保单位的规划范围。根据已公布的保护范围和建设控制地带，结合现状因素，基本制定新规划范围，并明确划分依据。

3.保护规划实施的必要性和可行性。通过论述国保单位本体及周边环境在保护、利用、管理、研究等方面面临的主要问题，表明其编制文物保护规划的必要性和紧迫性；通过说明国保单位现有基础工作已经足够支持规划工作的展开，地方政府在政策、资金、管理、人员等保障情况，论述保护规划实施的可行性。在立项编制过程中可根据实际需要对必要性与可行性分别展开论述。

4.明确项目编制情况。确认保护规划的类型和性质、规划资质单位概况、规划期限等信息，并列出本保护规划的重点和难点、多学科协作情况。

5.经费预算。可参照国保单位工程立项报告规范文本的格式，结合前文各项费用标准情况，对保护规划的前期经费、规划编制费、项目管理费等经费内容制定合理的预算。

6.附件信息。列出国保单位的基本图纸、照片、相关批文与文件、基础资料清单等附件信息，作为保护规划立项编制的补充材料。其中，图纸一般包括国保单位的总平面图、现保护区划图等能表达国保单位基本信息的图纸，照片一般包括全景照片、局部损毁照、保护标志照等反映文物构成要素与基本现状的照片。

国保单位的保护规划编制立项报告是保护规划编制的纲领性文件，也是文物保护规划编制重要的基础资料之一。做好立项报告最根本的目的不仅是为了通过主管单位的审批，更是为做好文物保护规划编制打好基础，一个好的立项报告奠定了文物保护规划编制的基本格局。写好国保单位文保规划的立项报告仍是一项任重道远的工作。

参考文献

[1] 国家文物局：《关于印发全国重点文物保护单位工程立项报告规范文本（试行）的通知》，2013年5月10日。

[2] 国际古迹遗址理事会中国国家委员会：《中国文物古迹保护准则》，2000年10月。

[3] 张忠培：《中国大遗址保护的问题》，《考古》，2008年第1期，第18~26页。

[4] 国家文物局：《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范》，1991年3月25日。

[5] 第九届全国人大常委会第三十次会议：《中华人民共和国文物保护法》，2002年10月28日。

[6] 中国城市规划协会：《城市规划设计计费指导意见》，2004年6月1日。

[7] 财政部、国家测绘局：《测绘生产成本费用定额》，2009年2月5日。

[8] 国家文物局、国家发展计划委员会、财政部：《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，1990年4月20日。

[9] 同[1]。

[10] 国家文物局：《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，2004年8月2日。