关于加强国家级风景名胜区保护与管理的提案

关于加强国家级风景名胜区保护与管理的提案

摘要：全国政协十二届二次会议提案第0142号

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案由:关于加强国家级风景名胜区保护与管理的提案

审查意见：建议国务院交由主办单位住房城乡建设部会同发展改革委,财政部办理

提案人：九三学社中央

主题词：境内旅游,景区管理

提案形式：党派提案

内容：

加强风景名胜区保护与管理，是贯彻落实党的十八大重要战略部署、加强生态文明建设的重要举措。当前，我国风景名胜区管理与保护存在一些突出问题。

一是法律缺失，履行国际公约能力不足，制度建设不力。由于行政法规不能规定一些与风景名胜区保护与管理相关的民事基本制度和与相关法律的协调关系，因此，仅靠国务院《风景名胜区条例》难以有效处理所面临的问题，不能适应风景名胜区管理综合性强、协调面广、矛盾复杂的要求，也制约了风景名胜区履行《保护世界文化和自然遗产公约》的能力。

二是管理监督不善，资源保护不力。风景名胜区基层管理机构设置不规范，管理效能低下。具体表现为：管理机构性质不统一，存在派出机构统管、行政部门代管、事业单位主管等多种类型；这些管理机构大都缺乏执法权，难以有效履行法定管理职责；一些管理机构政企不分，削弱了行政管理职能，损害了风景名胜区的公益性。管理力量薄弱，监管能力不足。目前，国务院风景名胜区主管部门的内设机构和人员设置与风景名胜区事业发展不匹配；省级主管部门的力量不足，无法起到承上启下的纽带作用。经营管理错位。一些地方为获取短期利益，将风景名胜区整体出让或转让给企业经营管理，使公共资源成为牟利工具，导致各类项目违规上马，严重破坏资源环境；由于监管力度不足，导致类似“重申报、轻管理”，“重开发、轻保护”，开山采矿、房地产开发等问题在风景名胜区或其周边地区不同程度地无序蔓延，威胁着风景名胜资源的真实性和完整性；一些地方未将风景名胜区林地划为生态公益林，未实施生态补偿政策，造成资源保护与林业经营的矛盾。

三是资金渠道单一，保护和建设投入不足。风景名胜区及周边地区发展基础较差。据统计，现有225处国家级风景名胜区中，75%位于经济欠发达地区。而中央财政全国每年安排的保护补助仅2000余万，资金总量少、点多面广，保护投入严重不足。保护规划实施困难。因资金严重短缺，135处已经国务院批准实施的国家级风景名胜区总体规划中，60%以上总体规划确定的重要保护措施和项目难以实施，导致了重规划编制、轻规划实施的问题。基础设施建设滞后。有研究表明，从2012年开始，我国已步入休闲旅游时代，但80%以上的国家级风景名胜区因财力有限，基础设施建设欠账很多，不完善、不配套、建设水平低、超承载力使用等问题突出，不能满足旅游业不断发展和游客量快速增长的需要。据调查，90%以上的风景名胜区所在地的地方财政都难以安排专项基础设施建设资金，门票收入成为国家

级风景名胜区保护和基础设施建设资金的主要来源。因此，近年来出现一些风景名胜区为了景区扩容、加强保护和基础设施建设，不断调高门票价格，超过了公众承受能力，饱受诟病。

加强国家级风景名胜区保护与管理意义重大。

一是保护自然和文化遗产，提升国际形象。据统计，我国现有43处世界遗产地共涉及国家级风景名胜区32处、省级风景名胜区8处。76%的国家级风景名胜区被《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030）》列入保护优先区域；7个国家级风景名胜区被联合国教科文组织列入“世界生物圈保护区”。

二是调整产业结构，推动经济发展。“十一五”期间，我国国家级风景名胜区共接待游客21.4亿人次，其中，2010年接待游客占全国旅游人数的22.2%，接待境外游客占全国入境过夜旅游人数的37.3%。另据不完全统计，2011年国家级风景名胜区直接安排就业人数44.7万，其中景区内居民就业人数18.9万，间接为地方创造经济价值1253.2亿元。

三是推动贫困地区走特色城镇化发展道路。风景名胜区通过旅游服务反哺居民、促进就业、生态补偿等多种方式，提高居民收入水平，完善基础设施，缩小地区差距，一些地区因此成为脱贫致富的典范。例如，黄山、峨眉山、武陵源、九寨沟、石林等风景名胜区带动的经济规模占当地GDP比重均在30%以上。

四是促进社会文明和进步。据统计，目前，全国已设立“全国科普教育基地”和“全国青少年科技教育基地”的风景名胜区达107个，设立各级爱国主义教育基地的286个。

为进一步推进风景名胜区保护与管理，提出以下建议。

一是制定专项法律。建议由全国人大围绕风景名胜区的保护与管理尽快启动相关立法工作。通过立法，系统地解决风景名胜区保护与管理存在的问题，规范管理体制，强化公益性，完善相关民事基本制度要求，形成以法律为核心、以行政法规为支撑、以部门规章和地方性法规为配套的风景名胜区制度体系。

二是加强监管能力建设。加强监管队伍建设。强化国家和省级主管部门的机构，规范基层管理机构设置，强化管理职能，做到统一规划、统一管理、统一执法。强化监管技术支撑。落实《风景名胜区条例》规定，增加风景名胜区规划监管专项投入；完善管理信息系统建设，实现对225处国家级风景名胜区保护和规划实施情况的短周期、大范围、可视化的动态遥感监测，及时发现和严肃查处违规建设，遏制过度开发和无序建设，变被动监管为主动依法行政，变事后查处为事前事中管理。

三是建立健全投入机制。根据《风景名胜区条例》，国家级风景名胜区的设立、总体规划均由国务院审批，属于中央政府的事权，中央财政应主要承担保护资金，这也符合国际通行做法。以美国为例，目前联邦政府每年安排25亿美元用于397处国家公园的保护和建设，从而保障了国家公园的低票价或者免票。经测算，我国225处国家级风景名胜区每年需要保护资金约100亿元，完全由中央财政承担难度较大。建议借鉴国际上的成熟模式，从中央财政、地方财政、景区自有资金和社会资金四个方面筹集，解决风景名胜区保护对门票收入的高度依赖，保障风景名胜区的公益性，为实行低票价甚至免票政策创造条件，同时也可大幅压低经营性景区的门票价格。为此，加大中央财政的保护投入力度。重点支持欠发